Estados Unidos lleva casi 100 años en emergencia nacional… y económica. Entró en ese bucle durante la Primera Guerra Mundial y en estas décadas se ha dedicado a perfeccionar la capacidad presidencial para controlar el dinero privado que pueda suponer una amenaza para su país hasta el extremo de que el actual residente de la Casa Blanca, Donald Trump, puede tomar los mandos y expulsar de suelo americano a una empresa extranjera como TikTok (y también WeChat).
La gran diferencia tras un siglo de pulimiento legislativo e intervencionista es que, hasta ahora, Washington no había sido tan quirúrgica y específica en su intervención. Países, grupos terroristas, narcotraficantes, amenazas globales… nunca se había señalado a una empresa concreta como generadora de riesgo para la seguridad nacional, porque, en este caso, la información que recaba la compañía de vídeos "amenaza con permitir el acceso del Partido Comunista Chino a información personal y de propiedad de americanos -permitiendo potencialmente a China rastrear la localización de empleados federales y de contratistas, elaborar dosieres de información personal para chantaje y ejecutar espionaje empresarial".
Son palabras recogidas en la orden firmada por Trump el pasado 6 de agosto y en la que invocó la International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), un instrumento desarrollado en el año 1977 y que supuestamente venía a restringir y matizar otro con un nombre completamente bélico: la Trading With the Enemy Act (TWEA). En plena etapa final -y de psicosis nuclear- de la Guerra Fría, fue un esfuerzo inútil: desde entonces se han emitido más de 60 órdenes de control económico con la supuesta normativa aguada y, en estos momentos, hay más de 30 todavía en vigor. La más antigua, la que se emitió cuando se produjo la crisis de los rehenes de Irán en 1979 y que se ha ido renovando sin interrupción (como tantas otras) por todos los presidentes que han jurado desde entonces.
Toda esta línea temporal de control financiero estatal arrancó hace más de 100 años, con la TWEA, que formaba parte de un paquete de 22 medidas que el Congreso americano aprobó entre 1916 y 1917 para conceder al presidente la capacidad de controlar la propiedad privada durante tiempos de guerra apelando a una declaración de emergencia nacional. Europa se desangraba, Estados Unidos entraba en contienda y había que poner a las fábricas a empujar en el esfuerzo patriótico.
Hasta aquí, todo (más o menos) lógico. El cambio de criterio vino en 1921, cuando caducaron todas las leyes de guerra pero se mantuvo la TWEA porque Washington todavía tenía que gestionar "una gran cantidad de activos extranjeros en su custodia", según explica un informe especial redactado por el Congreso actual hace un par de semanas y en el que se incide, a cuenta del nuevo movimiento de Trump, la vieja cantinela sobre este tipo de instrumentos: ¿no son demasiado discrecionales y poderosos?
Hace 90 años, sin embargo, se pensó en lo contrario. O, para ser exactos, los felices años 20 hicieron olvidar a los representantes públicos la existencia de un mecanismo que, por su propia definición, debía ser excepcional. Y claro, vino el extraordinario batacazo bursátil de 1929 y la posterior Gran Depresión, de la que el presidente Franklin D. Roosevelt dijo que tenía que "combatirse por la gran Armada del pueblo". Solo un puñado de años separaban el presente de la Gran Guerra y la debacle económica muy pronto se ganó adjetivos y comparaciones castrenses para que la ciudadanía entendiese su riesgo. Incluso el Tribunal Supremo llegó a declarar que la crisis era "una emergencia más seria que la guerra".
El presidente tomó nota y en sus discursos exacerbó las similitudes. Además, nada más acceder al Despacho Oval en marzo de 1933, su primera medida fue proclamar una excepción financiera por la que se prohibía toda actividad en los bancos durante cuatro días. Durante unos horas, el Congreso se vio en un apuro porque podría ser que se hubiera excedido en sus atribuciones, pero el aprieto se solucionó redactando una ley ‘ad hoc’ que, un año después, serviría de excusa para enmendar la TWEA y vincularla a la declaración de una emergencia nacional.
Con esta unión, el presidente podría asumir ya controles más amplios sobre la economía nacional anteriormente solo disponibles en tiempos de guerra y, en concreto, decidir sobre cualquier transacción con moneda extranjera, transferencias bancarias entre entidades nacionales y ajenas y hasta sobre cualquier institución no americana si, de nuevo, la Casa Blanca entendía que suponía una amenaza. Así sería usada extensivamente durante la Segunda Guerra Mundial y, una vez acabada la contienda, de forma específica hasta la década de los 70.
"Los presidentes utilizaron la TWEA para bloquear transacciones financieras internacionales, incautarse activos en suelo americano en manos de extranjeros, restringir las exportaciones, modificar las regulaciones para impedir el acaparamiento de oro, limitar la inversión directa extranjera en empresas americanas e imponer tarifas a todas las importaciones", resume el informe elaborado por el Congreso. Por todo ello, y tras otro informe interno que determinó que Estados Unidos había estado en estado de emergencia durante 40 años se aprobó una nueva Ley de Emergencia Nacional en 1976 y la IEEPA en 1977. La idea era poner coto a la intervención económica y se exigió, por ejemplo, que el presidente solicitara la renovación de las órdenes cada año ante las cámaras.
Pero era un instrumento demasiado útil en la política exterior y año tras año las órdenes se renovaron por defecto. Además, si el recurso de la antigua norma de entre guerras se dirigía hacia naciones consideradas enemigas, la nueva IEEPA empezó a añadir otros objetivos menos concretos: terroristas, ciberdelincuentes o contra las acciones de la Corte Internacional. En total, a 1 de julio de 2020, los distintos presidentes en los últimos 40 años habían invocado esta norma en 59 emergencias y 33 de ellas todavía siguen en activo (Trump acumula tres más en lo que va de agosto). Por lo general, cada emergencia dura alrededor de diez años y cada ocupante del Despacho Oval firma una nueva orden 4,5 veces al año de promedio.
Finalmente, accedió a la presidencia Donald Trump y añadió nuevos horizontes a la norma de control económico. Además de heredar las limitaciones a países históricamente enemigos como Irán y Corea del Norte y otros vinculados al terrorismo más reciente como Irak o Siria, se encargó de ampliar las limitaciones sobre Venezuela (aunque la primera orden contra el Gobierno bolivariano fue en 2015 con Obama) en media docenas de órdenes. Eso no es todo: el presidente republicano ha añadido amenazas novedosas como la protección del sistema eléctrico nacional, la pandemia del coronavirus, la interferencia internacional en las elecciones presidenciales y, en este último mes, las dos contra las aplicaciones chinas y una tercera en defensa de los derechos fundamentales en Hong Kong.
A lo que no se atrevió Trump fue a recurrir a la IEEPA en su cruzada contra la inmigración procedente de Centroamérica. Para ese empeño, utilizó otro mecanismo, conocido como Sección 232, por el que la Secretaría de Comercio puede subir las tarifas comerciales en represalias por una acción exterior. Curiosamente, la IEEPA sí permite esta opción y Nixon la usó en su día (en su formato previo de TWEA).
Sea como sea, a un Congreso con mayoría demócrata en estos momentos y muy cerca de las elecciones a la Casa Blanca de noviembre, no le hace demasiada gracia la inventiva de su rival republicano en la utilización del mecanismo más antiguo y eficaz de la diplomacia económica americana. "El Congreso quizá deseara considerar el papel de la IEEPA a la hora de implementar su influencia sobre la política exterior americana y en la toma de decisiones en materia de seguridad nacional", viene a concluir tras enseñar lo que ha habido al otro lado de la cortina durante un siglo de guerra económica con medio planeta.
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