¿Cómo se hace un Presupuesto Base Cero?

Un Presupuesto que se construya desde cero, que prescinda de todas aquellas partidas obsoletas que ya no se ajustan a las necesidades de los ciudadanos, que priorice los gastos en función de su relevancia, y no de su persistencia en el tiempo; y que elimine todo ese coste inapropiado e ineficaz que todavía arrastra la Administración del Estado.

Éso es lo que persigue el llamado Presupuesto Base Cero, una forma de presupuestar que exige hacer tábula rasa para crear unas cuentas completamente nuevas, liberadas de las ataduras impuestas por los capítulos que se van consolidando con el paso de los años y estructuradas en función de las necesidades del momento.

En la forma tradicional de presupuestar, los responsables toman como referencia las cuentas de gasto fijadas el año anterior y se suben o se bajan en función de la disponibilidad de ingresos que se espera para el ejercicio siguiente. Se mantiene la estructura del presupuesto y lo que se hace es variar la cuantía de las partidas.

Para expertos como el director del Instituto de Estudios Fiscales, José Antonio Martínez Álvarez, esa fórmula tradicional es incrementalista, es decir, genera inercias que empujan al alza los gastos, obliga a ajustes presupuestarios duros que afectan a la calidad de los servicios y, al cabo, generan incrementos desmesurados de la carga fiscal.Un nuevo modelo para romper la inercia del gasto público

En un contexto en el que la senda de consolidación fiscal impuesta al Reino de España exige "ajustes bruscos y efectivos", Martínez Álvarez considera que un Presupuesto Base Cero (PBC) permitiría reducir el gasto del Estado sin disminuir la cantidad y calidad de los servicios prestados por la Administración "al eliminar los servicios ineficaces y las estructuras orgánicas inadecuadas".

¿Cómo se conseguiría ese objetivo? El primer paso sería la identificación de las prioridades del Presupuesto. Mientras en el método presupuestario tradicional esas prioridades están condicionadas por las disponibilidades presupuestarias (Hacienda ha afirmado en más de una ocasión que el 80% del Presupuesto del Estado está ya asignado antes siquiera de empezar los trabajos del nuevo proyecto), en el Presupuesto Base Cero (PBC) el proceso funciona al revés. Se definen las prioridades y en función de éstas se asigna el presupuesto. No hay partidas preasignadas.

Por poner un ejemplo radical, el Ejecutivo podría considerar que pagar la gasolina de los automóviles del Parque Móvil es un gasto prescindible. Mientras que con la actual técnica presupuestaria el ajuste normalmente se traduce en un recorte del 20%, 30% o 40% en este capítulo, en el PBC esa partida podría desaparecer sin ningún problema.

Ese ejercicio de identificación iría acompañado de otro paralelo de evaluación y justificación de cada uno de los gastos planteados, lo que permitiría detectar programas obsoletos que figuran en los presupuestos por pura repetición pero que no tienen ninguna utilidad relevante, y, acto seguido, eliminarlos si así se considerara.

Ésa no sería la única ventaja de este método. Ese mapeo de los programas presupuestarios permitiría también eliminar las duplicidades en la gestion presupuestaria que se producen por no tener aislada esa información y que muchas veces hace que dos órganos doten créditos presupuestarios distintos para cumplir un mismo objetivo de política económica.

Según los defensores del modelo la ganancia de eficiencia sería automática, ya que los presupuestos no se centrarían únicamente en cuánto hay disponible para gastar, como, dicen, sucede ahora, sino en por qué se debe gastar y cuál es la mejor alternativa.

Su última gran ventaja es que facilitaría el trabajo de evaluación a posteriori de todas y cada una de las partidas presupuestarias, ya que al estar seleccionadas por su utilidad sería más sencillo evaluar hasta qué punto han alcanzado los objetivos para el que fueron asignadas.Los problemas

No todo son ventajas. Si hay un factor que ha desaconsejado la aplicación de Presupuestos Base Cero es la dificultad práctica de ponerlos en marcha.

Buena parte de esas dificultades proceden de ciertas inercias y vicios adquiridos en la organización y gerencia de la Administración Pública, que, en su opinión, está detrás de su falta de eficiencia.

Pero hay otros obstáculos para su aplicación práctica. Por ejemplo, la rigidez que la proliferación de normas legales ha introducido en los Presupuestos: hay que hacer frente a la deuda pública, hay compromisos de pensiones a los que se debe hacer frente, prestaciones por desempleo, incluso transferencias a autonomías y corporaciones locales que dificultan enormemente la reducción del gasto.

El Presupuesto Base Cero exige un proceso de elaboración de abajo a arriba, donde los niveles más bajos en función de las prioridades definidas por los niveles altos identifican las disponibilidades presupuestarias y los programas esenciales a cubrir.

Ese modelo mejora la información que tiene toda la cadena del Presupuesto General del Estado pero también genera un volumen de papeleo y una ocupación de tiempo muy relevante.

Pero el más importante obstáculo tiene que ver con la política, con el coste de oportunidad que se debe asumir por acabar con según qué partidas ineficientes desde el punto de vista social, pero relevantes desde el político, y con la falta de credibilidad que este sistema puede despertar, opr esta misma razón, entre los responsables de poner esta fórmula en marcha.