El Ministerio de Hacienda mantiene su voluntad de abordar durante esta legislatura "una reforma global del sistema de financiación autonómica", que también ha sido identificada como una de las prioridades política en el acuerdo de la coalición de Gobierno entre el PSOE y Unidas Podemos, pero en previsión de que esa negociación tan escabrosa se pueda enredar en la oposición frontal de las comunidades autónomas gobernadas por el PP o incluso en los pliegues de la cuestión catalana ha encomendado un lista de propuestas de posibles ajustes técnicos a los expertos de la comisión de seguimiento del sistema por si hubiera que conformarse con una 'reforma suave' del mismo.
Los trabajos comenzaron hace ya algunos meses, según aseguran fuentes conocedoras de la actividad de ese comité técnico y se confirma desde el Ministerio, y lo hicieron en torno a algunas directrices básicas marcadas por Hacienda, entre las que la más prioritaria es la resolución del problema de infrafinanciación que arrastran la Comunidad Valenciana y la Región de Murcia, diagnosticado en el informe de los expertos cerrado a mediados de 2017 y reconocido prácticamente por todos.
La idea de fondo, según explican la fuentes no ministeriales consultadas, es disponer de opciones para retocar el sistema de financiación autonómica si existe el consenso suficiente o la oportunidad política para realizar algún ajuste en el mismo a corto plazo o, al menos, sin esperar a la gran reforma que el Ejecutivo pretende abordar en esta legislatura. La ministra de Hacienda no ha escondido en ningún momento su opinión de que el actual sistema de financiación autonómica -diseñado durante la etapa de gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero- genera situaciones de infrafinanciación en algunas comunidades autónomas, entre las que siempre ha citado a la Comunidad Valenciana y en no pocas ocasiones también a la Región de Murcia.
"No es una opinión subjetiva, es lo que dicen los datos", ha asegurado en alguna ocasión la ahora también portavoz del Gobierno de Pedro Sánchez. Tampoco ha escondido que una de las prioridades de su gestión en los próximos meses será abordar una reforma integral y negociada del sistema que regula los fondos que reciben los gobiernos de las comunidades autónomas de la caja común. El reto, sin embargo, no es sencillo. El Gobierno de Mariano Rajoy no fue capaz de encarrilar esa reforma en su última etapa de mandato y la fragilidad del apoyo parlamentario del Gobierno actual tampoco augura un diálogo sencillo. Fuentes de Ferraz, de hecho, aseguraban hace unos meses que alumbrar un nuevo modelo de financiación con el actual contexto político iba a ser más difícil "que exhumar a Franco".
Este 'plan B' de ajustar el sistema en tanto se saca adelanta la gran reforma planeada viene habilitado por la disposición adicional séptima de la Ley de Financiación Autonómica que empodera al Comité Técnico Permanente de Evaluación del Sistema, vinculado al Consejo de Política Fiscal y Financiera -donde están representados tanto el Gobierno del Estado como todas las comunidades autónomas de Régimen Común- para "valorar los distintos aspectos estructurales del Sistema de Financiación, con carácter quinquenal, para informar sobre las posibles modificaciones que se puedan someter a la consideración del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en aras de una mejor coordinación financiera, garantizando la autonomía y suficiencia de las Comunidades y el equilibrio y sostenibilidad del sistema".
Un resquicio legal que, bajo la fórmula de revisión técnica, habilita al Gobierno para cada cinco años introducir modificaciones en los parámetros y criterios que se tienen en cuenta para distribuir los fondos entre las diferentes comunidades autónomas y recomponer los mecanismos de nivelación cuando éstos se hayan desequilibrado, como es el caso en opinión de algunos de los mayores conocedores del sistema de financiación alumbrado en el año 2009.
Capacidad tributaria y población ajustada, en el punto de mira
"El perfil demográfico de cada una de las comunidades autónomas hoy no tiene nada que ver con el que había hace diez años y eso ha provocado desajustes en el sistema que han beneficiado a algunas comunidades autónomas y han penalizado de forma contundente a otras, no sólo a la Comunidad Valenciana y a la Región de Murcia, aunque quizá sí sean éstas las más perjudicadas", asegura uno de los expertos que participó en el informe aprobado en el año 2017.
Esto es así por la operativa del concepto de 'población ajustada', acuñado en la reforma de 2009 para tener en consideración el efecto de la presión financiera real que genera sobre la provisión de servicios fundamentales a los ciudadanos circunstancias como la dispersión geográfica o el envejecimiento de la población que no se tenían tanto en cuenta en modelos anteriores. Este principio es la base para la distribución del 75% de los fondos asignados por el sistema de financiación autonómica, aquellos orientados a garantizar una igual provisión de servicios a todos los ciudadanos con independencia del lugar en el que residan, y se distribuyen a partir de una fórmula en la que se ponderan en distintos grados la población total, población protegida por el Sistema de Salud, la población en edad escolar, la población mayor de 65 años, la superficie de terreno de la región, la dispersión de la población o la insularidad.
Éste es precisamente uno de los vectores que Hacienda ha pedido a los técnicos del Comité Permanente de Evaluación que analicen para, en primer término, discernir hasta qué punto está generando desigualdades y, en segundo lugar, reconsiderar su configuración para asegurar una distribución más justa de los recursos del sistema. "Hay regiones que han perdido población en la última década y que, además, tienen una población más envejecida. ¿Significa esto que les resulta más barata la prestación de servicios? No, probablemente al contrario. Sin embargo, como el sistema pondera más a la hora de distribuir recursos el criterio población (30%) que el de envejecimiento (8,5%), han perdido financiación. Es un ejemplo de cómo la falta de ajuste del sistema provoca infrafinanciación", asegura uno de los técnicos que participó en el diseño del actual sistema de financiación autonómica. "Precisamente por eso se estableció un mecanismo automático de revisión cada cinco años para hacer el sistema dinámico y adaptable. Que no se haya hecho no es culpa del actual sistema de financiación...".
El otro principio básico del sistema que se ha puesto bajo el microscopio es el de 'capacidad tributaria'. El sistema actual mide la capacidad tributaria de las comunidades autónomas por la recaudación que obtienen de los impuestos totalmente cedidos (Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD), Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD), Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte (IEDMT), Tributos sobre el Juego, tasas afectas a los servicios traspasados, tipo estatal especial del Impuesto Especial sobre Hidrocarburos (IH) e Impuesto sobre la Electricidad; y la recaudada por los parcialmente cedidos (tarifa propia del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), que corresponde a su participación del 50%; cesión del 50% de la recaudación del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) y del 58% de la recaudación líquida de los Impuestos Especiales).
Como el modelo se acuñó en 2009 y no se ha revisado desde entonces no considera ni la recaudación por el Impuesto sobre Depósitos Bancarios, que el Estado aún tiene bonificado al 100% a las comunidades autónomas desde que así lo determinara la Administración Rajoy; ni lo de la parte del Impuesto sobre Actividades de Juego cedido a las comunidades autónomas; ni, sobre todo, los del Impuesto de Patrimonio, que en 2009 acababa de ser eliminado por el Ejecutivo Zapatero y no estaba operativo.
Las diferencias de recursos que genera, por tanto, el potencial recaudatorio de estos impuestos según la comunidad autónoma de que se trate no se tiene en cuenta a la hora de la redistribución que ejecuta el sistema de financiación autonómica y profundiza en las diferencias de capacidad fiscal, en lugar de atenuarlas como es el objetivo del sistema, según ponen de manifiesto las fuentes consultadas y según diagnosticaron de manera unánime los expertos reunidos por el Gobierno en 2016-2017. El informe de éstos aseguraba, de hecho, que una adecuada medición de la capacidad tributaria era "crucial para el correcto cálculo de las necesarias transferencias de nivelación".
Según las fuentes consultadas conocedoras de los trabajos de los técnicos de la Comisión de Evaluación éstos también están analizando qué ajustes se pueden introducir en el principio de 'capacidad tributaria' para atenuar las diferencias injustas que se puedan estar generando por su actual configuración.
En la negociación para el proyecto de Presupuestos de 2019, Podemos y Hacienda ya discutieron, a instancias de la formación de Pablo Iglesias, la posibilidad de incluir la recaudación por Impuesto de Patrimonio a la hora de valorar la 'capacidad tributaria' de las comunidades autónomas dentro del sistema de financiación. Un mecanismo que, por ejemplo, penalizaría a las comunidades autónomas como la Comunidad de Madrid que han renunciado a la recaudación por este impuesto.
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