La regla de gasto, un muro de contención que puede ahogar la inversión pública

El Presidente del gobierno ha anunciado esta semana que presentará los presupuestos generales del Estado para 2018 antes de finalizar el mes de marzo, si encuentra suficiente respaldo. Es la primera vez en democracia que un gobierno en plenitud de funciones incumple el artículo 134.3 de la

Constitución (“El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior”) y no convoca elecciones por falta de apoyo parlamentario. A la espera pues del proyecto de presupuestos para este año, lo que ya sabemos es que el gasto público en España no debe crecer por encima de lo que fija la llamada “regla de gasto”, un muro de contención destinado a evitar que el gasto público crezca en exceso.

Este instrumento presupuestario aparece en la normativa europea en 2011 y se inscribe en la Ley de estabilidad presupuestaria española a partir de 2013. Ha tenido hasta ahora poco protagonismo porque opera mejor en períodos de crecimiento económico que en situaciones de recesión. Tuvimos una primera muestra de su importancia con la intervención del Ayuntamiento de Madrid por parte del Ministerio de Hacienda el pasado otoño, que se resolvió con la aplicación de recortes en contra de la voluntad de la Corporación municipal.

La lógica de la regla de gasto se asienta en que los ciclos económicos afectan a los ingresos públicos. Si durante un periodo expansivo las administraciones dedican todos sus ingresos a financiar gastos, cuando cambia el ciclo y caen los ingresos, los gobiernos se enfrentan a la necesidad, bien de recortar los gastos, bien de endeudarse. Con el fin de ahorrar en las épocas de bonanza, la regla define una tendencia que actúa como techo para el incremento del gasto público anual, aunque los ingresos públicos aumenten de forma más intensa. De este modo, las fases de crecimiento económico generan ahorros que se destinan a constituir fondos de reserva o bien a reducir la deuda. Para entenderlo, se trata simplemente de lo que hizo España con los ingresos de la Seguridad Social desde el año 2000: no gastarlo todo en los buenos tiempos para utilizar esos ahorros cuando las circunstancias vinieron mal dadas.

No estamos ante una herramienta ideológica –como en ocasiones se proclama desde posiciones de izquierda- porque la regla es compatible con cualquier nivel de gasto. Si España quiere prestar más y mejores servicios públicos o redistribuir más intensamente la renta, deberá subir los impuestos en consecuencia. No obstante, la aplicación práctica que actualmente tenemos ofrece muchos problemas, que deberían resolverse antes de pretender aplicarla con rigor. Una primera dificultad es que, de momento, no incluye la Seguridad Social, de modo que la eficacia macroeconómica se pone en riesgo. Un segundo problema es que limita también las inversiones, lo que podría conducir a un deterioro de la calidad de los servicios públicos a largo plazo. Finalmente, hay problemas técnicos en la estimación de la tasa de crecimiento que depende de modelos e hipótesis a futuro que, en ocasiones, resultan erróneos a posteriori.

Los partidos de la oposición e incluso la Autoridad Independiente de

Responsabilidad Fiscal han pedido la reforma de la regla de gasto. Cierto es que antes debería revisarse la propia regla en el marco del pacto de estabilidad y crecimiento de la Unión Europea. En el seminario que se desarrolló hace unos días en la sede de la Comisión en Madrid, debatimos sobre la “hoja de ruta” para profundizar en la Unión Económica y Monetaria propuesta por la Comisión Europea el pasado 6 de diciembre. Aunque la modificación de las reglas presupuestarias que controlan el gasto, el déficit y la deuda están en la agenda de la Comisión, no se abordará hasta finales de 2019. Una posible mejora de dichas reglas es que se limite el crecimiento del gasto corriente y se fije un objetivo de deuda pública para cada país (si nos atenemos a la propuesta reciente de 14 economistas franceses y alemanes).

Entre tanto se implementa la reforma, se seguirá aplicando la regla en España. Para 2018, el gasto del Estado, de cada una de las Comunidades autónomas y de cada Ayuntamiento o Diputación provincial solo podrá crecer un 2,4%. En 2019, un 2,7% y en 2020, un 2,8%. Todo ello, según el programa de estabilidad del Reino de España, para contraer en 2020 el gasto público hasta el 39,2% del PIB, 2,3 puntos menos que en 2017. Aquí reside la decisión política trascendental: cumpliendo estas previsiones, el actual gobierno quiere llevarnos a un sector público más pequeño, con menos herramientas a favor de la igualdad y el crecimiento. Para evitarlo, cumpliendo la regla de gasto, necesitamos una reforma fiscal que eleve de manera estructural los ingresos públicos. La recuperación económica lo permite, solo hace falta que la ciudadanía lo exija.