Un huracán (jurídico) llamado Delcy

Para que luego digan que la política vive ajena a la sociedad. Cualquier gesto, por inocuo que pueda parecer, tiene su repercusión sobre la vida de millones de personas, incluso sobre un continente entero.

Y es que la ‘affaire’ de la visita relámpago, tránsito, entrada o permanencia de la vicepresidenta del Gobierno venezolano, Delcy Eloina Rodríguez Gómez, en el espacio ‘Schengen’ ha puesto de manifiesto el desconocimiento y la debilidad de un pilar fundamental de nuestra Unión Europea: la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).

Efectivamente, la PESC ha sido el fruto de décadas de esfuerzo por construir un espacio en el que el sueño de una política exterior común se configure como auténtica política de Estado de todos los países europeos. Sin embargo, ya desde sus orígenes, se vislumbraba su debilidad por su tratamiento peculiar en los tratados de la UE y la cuestionada eficacia jurídica de sus instrumentos.

La ambición de la PESC está íntimamente ligada con los intereses nacionales de los Estados. En realidad, su fundamento no es otro que la coordinación de las políticas internas para alcanzar los objetivos comunes de la acción exterior de la Unión. Nada más y también nada menos. Este noble fin tiene un enemigo que corroe el sistema hasta ponerlo en riesgo de fracaso y que no es otro que la traslación a Bruselas de las cuestiones nacionales ligadas con la política exterior.

Es el caso que nos ocupa y que encuentra en la vicepresidenta del Gobierno venezolano, Delcy Rodríguez, el máximo exponente de la práctica habitual de debatir temas nacionales en organismos internacionales que pueden arrasar años de consenso y trabajo en el seno de la Unión Europea.

En este caso, la acción diplomática de la Unión en Venezuela se ha basado en la escalada del lenguaje técnico para llegar al punto de prohibir la entrada en su territorio de la vicepresidenta venezolana. En 2016, el Consejo Europeo incorporaba en sus conclusiones una tímida referencia a la situación política en este país, en la que simplemente instaba a la reconciliación entre las partes. Una fórmula que puede parecer incluso pusilánime, pero, lo cierto, es que el ojo de Bruselas se fijaba ya en las consecuencias del aumento de la violencia y la degradación del Estado de Derecho en Venezuela.

Esta posición fue ratificada en 2017, también en un Consejo Europeo en el que, ante el deterioro de la situación, la Unión advertía a los agentes políticos y las instituciones de Venezuela (ya se reconocía aquí a la oposición como interlocutor válido) que debían trabajar de forma constructiva para alcanzar un acuerdo que pusiera fin a la crisis. Estas conclusiones fueron reafirmadas, posteriormente, por una Declaración de la UE sobre la situación en Venezuela, con fecha 30 de julio del mismo año.

La situación continuó complicándose y, como todo en política exterior, suele empeorar. A cada acción le corresponde una reacción. En noviembre de 2018, el Gobierno de Nicolás Maduro fijó un nuevo precio para la carne que permitía que el valor de la misma se duplicara en apenas unos días. Junto a estas medidas económicas, que también incluían el aumento del salario mínimo, se aumentaba la presión contra la oposición y, concretamente, contra el diputado de la Asamblea Nacional, Freddy Guevara, que aun hoy se encuentra asilado en la Embajada de Chile en Caracas.

La Unión dio un importante vuelco a su timorata aproximación al conflicto adoptando la Decisión (PESC) 2017/2014 del Consejo, de 13 de noviembre de 2017. Este acto político es esencial para entender la evolución posterior de los acontecimientos, puesto que, pese a su contundencia estableciendo sanciones y sentar las bases para una inclusión selectiva de personas, que tendrían prohibida la admisión en territorio de la UE, se convierte, conforme al Tratado de la Unión Europea, en un acto no legislativo, con todo lo que esta calificación conlleva.

Las Decisiones PESC son un claro ejemplo de contundencia declarativa frente a debilidad jurídica. Eso sí, la calificación de no jurídico no interfiere en la obligatoriedad de sus efectos para los Estados, que están obligados a la cooperación, lealtad y buena fe en el desarrollo de la PESC, como ya señalaba, el segundo pilar de la Unión Europea.

Tendremos que esperar a la Decisión (PESC) 2018/901 del Consejo de 25 de junio de 2018 para encontrar el último ingrediente que nos faltaba en este ‘cocktail’ diplomático tan tormentoso. En esta fecha, la UE incluye a once personas más en la lista de personas sujetas a sanciones, entre ellas Delcy Eloina Rodríguez Gómez, a la sazón, vicepresidenta del Gobierno venezolano y a la que se señala como una de las responsables del menoscabo a la democracia y el Estado de Derecho en Venezuela, en particular, “mediante la usurpación de competencias de la Asamblea Nacional y su utilización para atacar a la oposición e impedirle su participación en el proceso político”.

La vicepresidenta, por lo tanto, no es destinataria de la Decisión PESC por ser responsable de violaciones o abusos graves de los derechos humanos o de la represión -como errónea o torticeramente se le acusa- ya que están reservados a otras personas señaladas en el mismo texto. Sí lo es por el “menoscabo a la democracia y el Estado de Derecho”. Un concepto, el de la individualidad del receptor, que sumado al carácter etéreo del efecto de las decisiones PESC, nos llevaría a plantearnos en qué consiste exactamente y como se mide exactamente menoscabo al Estado de Derecho.

Podemos observar otro ejemplo claro de la ‘ligereza’ jurídica de las Decisiones PESC en la matización posterior de su, aparentemente, contundente redacción. La imposición de sanciones, tal y como reza la Decisión (PESC) 2017/2014, también establece que las medidas restrictivas deberán ser “graduables, selectivas, flexibles y reversibles”, puesto que su fin no es otro que alcanzar una solución negociada y pacífica entre las partes que se disputan el control institucional en Venezuela. Es decir, se supedita su eficacia al objetivo último de la acción de la PESC. Su aplicación no debe poner en peligro la solución negociada y pacífica del conflicto, por lo que cualquier tipo de acción de fuerza, incluida la policial y por supuesto la militar, se presupone contraproducente.

Por último, la UE obliga a los países vinculados a adoptar las medidas necesarias para impedir que entren en su territorio o transiten por él las personas a las que se refiere la Decisión. Se deja por lo tanto abierta y al criterio de los Estados, la acción concreta que pueden ejercer para cumplir la misma.

Estas pueden ir desde la prohibición de acceso al espacio aéreo de una aeronave en la que viaje una de las personas incluidas en la Decisión (PESC) 2017/2014, a compeler, instar o incluso convencer a las personas indicadas para que no accedan al territorio Schengen. El fin último es el acceso y no tanto el medio. Tan válida es la opción del desvío de la aeronave a otro país como incluso una reunión, siempre que esta se produzca fuera del espacio al que se quiere impedir su acceso.

En cualquier caso, sí hay un hecho que parece vulnerar la disposición europea: la Decisión (PESC) 2017/2074 deja bien claro que las restricciones de admisión no operarán en aquellos casos en los que un Estado miembro esté obligado por una normativa de Derecho Internacional, como país anfitrión de una organización internacional intergubernamental, como país anfitrión de una conferencia internacional convocada o auspiciada por las Naciones Unidas, en virtud de un acuerdo multilateral que confiera privilegios e inmunidades o en virtud del Concordato de 1929 entre la Santa Sede y el gobierno de Italia, el conocido como Pacto de Letrán.

Si bien ninguna de estas circunstancias parecen aplicables al caso, sí es cierto que siempre y en cualquier caso, el Reino de España, debe informar debidamente al Consejo en todos los casos en que un Estado miembro conceda una exención, y esta obligación no parece haberse cumplido - o al menos no tenemos noticia de ella - por lo que sí puede suponer un motivo para que el mismo Consejo pueda pedir explicaciones y aclaraciones al Reino de España, si considerara oportuno solicitar más detalles a un Estado que debe respetar siempre, aun en materia PESC, las obligaciones derivadas de su pertenencia a la Unión, como son las de buena fe, colaboración y solidaridad con el resto de socios comunitarios. Sin ellas, la PESC pierde su último nombre. Se queda sin ser Común para convertirse únicamente en Política.

‘Delcy’ tiene nombre de tormenta o huracán, como esos que asolan de vez en cuando pueblos enteros y que esta vez puede llegar a Bruselas, destrozando a su paso uno de los pilares de la construcción europea: la simple y olvidada PESC.