Luz de cruce

Antes morir que amnistiar: Montero como Solchaga

María Jesús Montero
María Jesús Montero
EFE

El lector de cierta edad recordará los pagarés del Tesoro. Eran títulos de la deuda del Estado, emitidos al portador y cuyo vencimiento no superaba los 18 meses. Creados en 1977, los Pagarés fueron un activo financiero 'normal' durante los primeros años de la democracia. Sin embargo, gracias a la Ley 14/1985, de 29 de mayo, de régimen fiscal de determinados activos financieros, pasaron a ser el refugio preferido del dinero negro. Desde entonces fueron títulos opacos a la mirada del Fisco y sus intereses (que se abonaban al amortizarse la deuda) no sufrían retención. Eran los tiempos en los que dirigía la nave económica del Estado el 'superministro' de Economía y Hacienda Miguel Boyer.

La Administración Tributaria era incapaz de echarle el guante a la economía sumergida, la industria española tradicional estaba en fase de reconversión y el sistema financiero captaba y encubría el dinero B (pólizas de prima única, cesiones de crédito…), pulverizando las cuentas del Tesoro. Boyer, sin decirlo, invocó taciturno la razón de Estado para financiar el déficit público, imposible de enjugar con el ingreso ordinario de los tributos. Los pagarés del Tesoro rendían a sus titulares un interés mucho más bajo que el de mercado pero, a cambio, les garantizaban la vista gorda de Hacienda. El sucesor de Boyer, Carlos Solchaga, pisó a tope el acelerador y fue una máquina de imprimir y vender pagarés.

Año tras año crecía sin parar una bola de nieve negra dispuesta a sepultar a la Hacienda Pública. El propio Carlos Solchaga se alarmó de la capacidad predatoria del monstruo creado por su antecesor y alimentado por él y decidió eliminarlo en su reforma del IRPF (Ley 18/1991, de 6 de junio). ¿Cómo? Mediante una amnistía fiscal regulada en la Disposición Adicional 13ª de dicha Ley. Solchaga articuló un canje voluntario de los pagarés del Tesoro por un activo financiero nuevo: los títulos de la Deuda Pública Especial (DPE). Los nuevos títulos eran nominativos e intransmisibles (salvo por el fallecimiento de su propietario) y ofrecían un rendimiento del 2% anual. Podían acudir al canje –hasta el 31 de diciembre de 1991- los residentes en territorio español en 1990. La DPE era un subterfugio idóneo para que los amos de los pagarés del Tesoro se fueran de rositas. Como su vencimiento se producía a los seis años (1997) de su emisión, los tenedores del dinero negro ganaban sí o sí la prescripción del IRPF. Todo ello con la complicidad del Ministerio de Hacienda y del Banco de España, que debían mantener a los tramposos en el anonimato.

Por si acaso en el ínterin el contribuyente era inspeccionado y se le descubrían rentas o patrimonios no declarados (antes de 1990), podía anular o reducir las rentas o patrimonios eludidos aportando un certificado, emitido por el Banco de España, que acreditara el valor efectivo de sus títulos de la DPE. Solchaga no daba puntada sin hilo. Demostraba, una vez más, que los principios morales son patrimonio exclusivo de la izquierda.

A partir del 1 de enero de 1992, las nuevas emisiones de pagarés del Tesoro no constituían ya ninguna excepción y las entidades depositarias fueron sometidas a las obligaciones ordinarias de información y colaboración con la Administración fiscal.

Rematada la faena, Carlos Solchaga se puso estupendo y blandió la espada de San Jorge para matar a los hijos del monstruo. Vean lo que decía la Disposición Adicional 21ª de la Ley de los PGE de 1992: "A partir del 1 de enero de 1992 no se dictará disposición alguna, de cualquier rango, que implique para quien hubiere incumplido sus obligaciones tributarias, amnistía fiscal ni se establecerán otras regularizaciones análogas a las contenidas en la Disposición Adicional Decimotercera y en el punto uno de la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas". ¡Olé, vive Dios! Merced a su contrición perfecta, el navarro fue absuelto de su pecado mortal a cambio de un credo y tres avemarías.

Sin embargo y para su desgracia, don Carlos “el santo” chocó con una de las reglas básicas del Derecho que conocen hasta los legos en la materia. El artículo 2 del Código Civil establece que la ley se deroga por otra posterior. De tal forma que, en 2012, el tándem Montoro-Rajoy se ciscó –con su declaración tributaria especial- en la solemne proclama de la Ley de los PGE de 1992. El dragón había resucitado.

Ahora la campeona del aspaviento, María Jesús Montero, vuelve a la carga. La ministra de Hacienda quiere añadir un segundo párrafo al artículo 3.1 de la Ley General Tributaria (LGT) que diga: "Se prohíbe el establecimiento de cualquier instrumento extraordinario de regularización fiscal que pueda suponer una minoración de la deuda tributaria devengada de acuerdo con la normativa vigente".

Sostiene Montero: "El Tribunal Constitucional ya declaró inconstitucional en su sentencia 73/2017 la declaración tributaria especial establecida por […] el Real Decreto-ley 12/2012 […], por afectar al deber de contribuir del artículo 31.1 CE, alterando sustancialmente el modo de reparto de la carga tributaria que debe hacer la generalidad de los contribuyentes en nuestro sistema tributario según los criterios de capacidad económica, igualdad y progresividad y contradecir la prohibición establecida en el artículo 86.1 de la Constitución".

Sin embargo, la ministra tiene una envidiable vocación de enredo. Su justificación para modificar la LGT no es convincente y, además, resulta errónea (o maliciosa). En primer lugar, si fuera cierta la declaración de inconstitucionalidad de la amnistía (parcial) de Montoro en 2012, ¿qué necesidad tendría el legislador ordinario de prohibir cualquier medida de gracia? La modificación de la LGT sería redundante e inocua ante la decisión del Tribunal Constitucional (TC). ¿Le emociona a Montero el resplandor de los fuegos fatuos? Quizás. Lo que no admite duda es la confusión que mantiene la sevillana entre la legislación provisional del Gobierno (mediante decreto ley) y la ley ordinaria (que procede del Parlamento).

La aludida STC 73/2017 no ha prohibido, ni mucho ni poco, la concesión extraordinaria de amnistías fiscales (aunque muchas personas de buena fe, incluidos algunos juristas, creen que sí lo ha hecho). La STC 73/2017 fue la respuesta del TC al recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Grupo Socialista en el Congreso de los Diputados contra la amnistía de Montoro de 2012. El PSOE articuló su recurso sobre dos ejes: los límites materiales de los decretos-leyes (artículo 86.1 CE) y el principio de justicia tributaria (artículo 31.1 CE).

El TC estimó el primer motivo: el real decreto-ley 12/2012 había infringido el artículo 86.1CE, que prohíbe que las disposiciones legislativas del Gobierno afecten a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos (el llamado contenido material de los decretos-leyes). Por consiguiente y sin más preámbulos, el TC declaró nula la disposición adicional primera del mencionado decreto (que regulaba la declaración tributaria especial). Punto final. Las medidas excepcionales de 'gracia' fiscal no pueden establecerse por la vía del Decreto-ley. Nada dice, sin embargo, el TC sobre las posibilidades que, a este respecto, tienen las leyes ordinarias.

La estimación del recurso por el primer motivo hizo innecesario cualquier pronunciamiento sobre la segunda cuestión (fundamento 6, párrafo segundo): si la iniciativa de Montoro vulneraba o no el principio de justicia tributaria. Es cierto que en la sentencia (fundamento 5) se deslizan algunos juicios de valor negativos respecto a la concesión de amnistías fiscales. Pero dichas reflexiones son únicamente un refuerzo más para impedir el otorgamiento gubernamental de medidas de gracia por la vía prohibida del decreto-ley. Constituyen un mero "obiter dictum", un complemento de las alegaciones sustanciales del Tribunal sobre la figura jurídica del decreto-ley.

En conclusión:

-Las sentencias deben leerse de forma íntegra y sistemática, y, además, sin retorcer su sentido.

-Ninguna ley puede atrapar el futuro a su gusto y mantener su vigencia eternamente; la ley puede ser derogada por otra posterior.

-Como Solchaga, Montero debe rezar tres avemarías y respetar el credo democrático sin cometer un delito de apropiación indebida. Como buena cristiana de base que fue en su juventud tiene que orar todas las mañanas: a Dios lo que es de Dios, y al César lo que es del César.

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