El TC reabre la posibilidad de recuperar las cuotas de la plusvalía municipal

Ustedes recordarán que la STC 182/2021, de 26 de octubre, dio a los contribuyentes (estimados en su conjunto) tres noticias: una buena, otra mala y la que podemos denominar un “evangelio para ricos”. La buena noticia fue la expulsión del ordenamiento jurídico de los preceptos, entonces vigentes, que regulaban la determinación de la base imponible de la plusvalía municipal. Esos artículos violaban el principio de capacidad económica (artículo 31.1 CE). ¿La mala noticia? Que, a pesar de los perjuicios económicos causados a miles de personas por la ley declarada nula, el Tribunal Constitucional (TC) decidió (FJ 6 de la STC 182/2021) que no fueran reparables esos daños, ni siquiera los que podían ser legalmente enmendados al poder ejercer los contribuyentes su derecho a la devolución dentro del periodo de prescripción de cuatro años. Finalmente, el “evangelio para ricos” fue el vacío leal creado por la STC 182/2021 desde el 26 de octubre de 2021 (fecha de su aprobación) hasta el 10 de noviembre del mismo año (fecha de entrada en vigor del Decreto-ley que sustituyó a la normativa declarada inconstitucional). Quince días que fueron aprovechados sin escrúpulo alguno por cientos de millonarios (y, además, por algún becario que deambulaba por allí) que transmitieron sus inmuebles mientras la plusvalía municipal dormía en el limbo de los injustos.

Como la STC 182/2021 cerró la cuestión en falso, no me parece extraño que la plusvalía se deslice otra vez por el tapete constitucional. La prueba del algodón ha corrido a cargo de la STC 108/2022, de 23 de septiembre (pendiente de publicación en el BOE), de la que ha sido ponente la magistrada María Luisa Balaguer Callejón (de la que, en los últimos tiempos, se habla como la próxima directora del economato constitucional). La resolución ha otorgado el amparo del TC a un contribuyente –sujeto pasivo de la plusvalía municipal – que en 2014 había transmitido un inmueble situado en el municipio madrileño de Las Rozas. El vendedor había sufrido una minusvalía patrimonial que posteriormente –STC 59/2017- fue declarada inaceptable, con carácter universal, por el TC. Sin embargo, más allá del caso singular que resuelve la STC 108/2022, lo que verdaderamente nos interesa es su examen sobre los efectos jurídicos que despliega, hacia el pasado cercano, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de una ley. El artículo 164.1 de la Constitución dispone que las sentencias del TC que declaren la inconstitucionalidad de una ley “tienen efectos frente a todos”. Aunque suene a perogrullada, aquí me interesa destacar que en ese “todos” está incluido el propio Tribunal Constitucional. Uno no puede dar órdenes a los demás si hace de su capa un sayo. O lo que es lo mismo: el TC debe obedecer los mandatos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).

El artículo 40 LOTC afirma que las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de una ley “no permiten revisar procesos fenecidos mediante sentencia de fuerza de cosa juzgada” en los que se haya aplicado la ley posteriormente declarada inconstitucional (salvo en los procesos penales o contencioso-administrativos rematados con la imposición de una sanción). Y punto.

La extensión de efectos solo tiene respaldo legal (artículo 55.uno. a) LOTC) en las sentencias que estiman un recurso de amparo. La justificación es obvia: el otorgamiento del amparo puede poner el colofón al procedimiento judicial al que se refiere o, sin más, la retroacción de las actuaciones al momento procesal inmediatamente anterior a aquel que violó los derechos

fundamentales del recurrente, para que el autor del expolio constitucional dicte una nueva resolución conforme a la ley de leyes.

Antes de examinar otras cuestiones referentes a la eficacia retroactiva de las declaraciones de inconstitucionalidad, es imprescindible una reflexión serena sobre el citado artículo 40 LOTC. La clave de bóveda es el sistema de fuentes que determina el alcance temporal de las declaraciones de nulidad emitidas por el TC. Corresponde en exclusiva al legislador (en este caso orgánico) fijar la influencia hacia el pasado de las decisiones del intérprete por excelencia de la Constitución. Mientras los jueces de lo criminal están habilitados por el Código Penal para seleccionar el grado (temporal) de la pena correspondiente a cada tipo delictivo, los poderes de los magistrados del Constitucional están tasados por la ley.

Sin embargo, el proceso de “autoemancipación” del máximo intérprete de la Constitución echó a rodar con la aprobación de la STC 45/1989, de 20 de febrero. Después de declarar contraria a la Constitución la Ley 44/1978, por imponer la tributación conjunta del IRPF a las unidades familiares, la sentencia impidió la revisión de los perjuicios causados por la Ley de 1978.

Muchas sentencias constitucionales, incluida la que es objeto de este artículo, consideran que el TC tiene la facultad de “precisar” el sentido de su decisión, limitando el alcance de la declaración de nulidad para dotarla exclusivamente de efectos “ex nunc” (“desde ahora”). El mejor ejemplo de cirugía de previsión es la citada STC 182/2021, que al mismo tiempo que envía al cubo de la basura el sistema legal de cálculo de la base imponible de la plusvalía municipal, dice que a los actos aplicativos de la ley anulada no los toca ni Dios. La pretendida facultad del TC para “precisar” el alcance de sus declaraciones de inconstitucionalidad de una ley, como barrera de protección de la seguridad jurídica, es una falacia, una “doctrina” del `propio TC que invade las competencias del legislador. Si fuera una facultad legal, lo habría dispuesto la LOTC, como ha hecho con los procedimientos judiciales concluidos con una sentencia con fuerza de cosa juzgada.

A pesar de todos los pesares, la STC 108/2022 pone en valor, por encima de cualquier otra consideración, las diferencias que hay entre las resoluciones judiciales con fuerza de cosa juzgada (y también las actuaciones administrativas firmes) y otras situaciones susceptibles de revisión como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de una ley. La sentencia subraya la equivalencia jurídica de los términos “inconstitucionalidad” y “nulidad” (algo mucho más incisivo que “la derogación” implícita que menciona el artículo 164.1. CE, pues la derogación de una norma con rango de ley solo tiene eficacia de futuro, mientras que la nulidad significa que esa norma nunca ha existido). Por consiguiente, la declaración de nulidad también afecta al pasado, “a los actos dictados en la aplicación de los preceptos expulsados del ordenamiento”.

“Esto implica la posibilidad de una revisabilidad a través de los diferentes mecanismos existentes en el ordenamiento jurídico”. No carece de interés que la STC 108/2022 deduzca del artículo 40.1 LOTC la eventualidad de devolver a los obligados tributarios las cuotas indebidamente ingresadas al cumplir una ley luego declarada inconstitucional, como en su día reconoció la STC 59/2017. Y continúa diciendo la resolución, con cita expresa de la STC 70/2022, de 2 de junio (fundamento cuarto): “Cuando se declara la inconstitucionalidad y nulidad de una disposición legal, el respeto a la Constitución debe regir en todo momento, lo que presupone la existencia de un cauce de revisión para lograr eliminar, en atención a lo querido por el artículo 40.1 LOTC, todo efecto de la norma declarada inconstitucional”.

En los casos de autoliquidación (los más frecuentes para el pago de la plusvalía municipal), el procedimiento de revisión ad hoc será el de rectificación a instancia del obligado tributario (artículo 15 del Reglamento general de desarrollo de la LGT), que dará lugar a la devolución de las cuotas indebidamente ingresadas, con los oportunos intereses de demora.

Naturalmente, la STC 108/2022 no repara directamente las horrorosas heridas causadas por la STC 182/2021 (FJ 6) y el indigno robo a los contribuyentes que habían pagado la cuota de la plusvalía municipal y aún no habían visto prescribir sus derechos para recuperar las cantidades indebidas. La STC 182/2021 ha sido un ejemplo mayúsculo de la razón de Estado. Sin embargo y en mi opinión, la reciente STC 108/2022 supone el inicio de un cambio de paradigma (el famoso “overruling” de los juristas paletos).

Los razonamientos abstractos de la magistrada Balaguer cobran una relevancia especial (y práctica) de cara al futuro si los asociamos a su postura frente a la STC 182/2021. En esa ocasión, Balaguer se adhirió al voto particular formulado por su compañero Cándido Conde-Pumpido Tourón. Ambos magistrados criticaron la opinión mayoritaria del TC que cerraba la vía del resarcimiento a los damnificados por un impuesto declarado nulo e inconstitucional. La postura del dúo era más que razonable (apartado 7 del voto particular): “Tampoco se van a ver favorecidos los que pagaron el impuesto sin presentar reclamación ni rectificación de autoliquidación alguna, atendiendo a la situación de confianza legítima que generaron los anteriores pronunciamientos de este tribunal, en los que declaró que el impuesto era conforme con la Constitución en su configuración actual”. ´

Además, sobre la STC 182/2021 pende la amenaza del Auto del Tribunal Supremo núm. 1215/2022, de 14 de septiembre, que al admitir a trámite una recurso de casación para la formación de jurisprudencia, somete al examen de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso la siguiente pregunta: “¿La inconstitucionalidad de los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales […] declarada en la sentencia del Tribunal Constitucional 182/2021, de 26 de octubre de 2021, obliga en todo caso a la anulación de las liquidaciones que no sean firmes y consentidas, y, al reconocimiento del derecho a la devolución de ingresos indebidos en las solicitudes de rectificación de autoliquidaciones por el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana que no hayan sido decididos definitivamente, sin entrar a valorar la existencia o no en cada caso de una situación inexpresiva de capacidad económica?”.

¡Hay partido!