La colaboración público-privada y el éxito en gestión de servicios públicos

El vivir en comunidad, en pueblos o ciudades, conlleva compartir y beneficiarse de una serie de servicios indispensables para la convivencia e, incluso, para la supervivencia. Abastecimiento de aguas, recogidas de basuras, limpiezas de calles, regulación de tráfico, aparcamientos, jardinería, son, por ejemplo, algunos de los servicios públicos que precisamos cotidianamente.

La ley consagra la titularidad pública de esos servicios, pero, de cara a su gestión, permite a las administraciones que opten libremente entre varios modelos, o bien a través de la gestión directa o bien externalizándola a través del concurso de empresas especializadas. Ambos modelos de gestión deben estar al servicio del interés general y de la calidad de vida de los ciudadanos, bajo el control público y la evaluación compartida por las partes implicadas. La elección de uno u otro modelo de gestión debe realizarse no por cuestiones ideológicas sino en atención a la mejor satisfacción del interés general.

Tras las últimas elecciones municipales se abrió un vivo debate en torno a la llamada remunicipalización, concepto equívoco puesto que los servicios nunca dejan de ser municipales. Aunque en la actualidad el debate se ha serenado, resulta positivo ahondar en las características y requerimientos de los modelos de gestión de los servicios públicos, en especial de la conocida como gestión público-privada, dadas las enormes posibilidades que atesora. De ahí, la oportunidad del diálogo celebrado en la sede de la Agencia de Transparencia del Área Metropolitana de Barcelona, la AMB, muy bien organizado por el competente equipo que dirige Gemma Calvet y que nos reunió bajo el sugerente lema, “Un nuevo paradigma para la colaboración público-privada”.

Las administraciones públicas tienen el deber irrenunciable de garantizar a sus ciudadanos unos servicios públicos de calidad. Y no es fácil conseguirlo. Las omnipresentes limitaciones económicas, las complejidades propias de la gestión pública y los exigentes requerimientos de una demanda en continua evolución complican extraordinariamente la prestación excelente de unos servicios públicos esenciales para nuestras ciudades y pueblos. Nuestra calidad de vida depende en gran medida del correcto funcionamiento de esos servicios. Sin ellos, la vida en común, sencillamente, no sería posible. De ahí, el gran reto que supone para las administraciones el garantizarlos, toda vez que la sociedad se hace más compleja y las tecnologías más exigentes, tanto en volúmenes de inversión requeridos como en nuevos conocimientos.

Las leyes, como decíamos, conceden la titularidad de los servicios públicos a las administraciones, que podrán ejercerlos directamente o bien externalizando su gestión. En todo caso, la titularidad de los servicios siempre será pública. Además de esa titularidad, a la administración le corresponder el deber ineludible del control y de la evaluación. La gestión directa puede hacerse bien a través de los propios medios de la administración o bien a través de empresas u organismos públicos.

La gestión externalizada puede realizarse a través de empresas privadas, de empresas mixtas o a través de distintos tipos de concesiones administrativas, en lo que venimos conociendo como colaboración público-privada y que conlleva una gestión privada de un servicio o patrimonio público. Construir y gestionar una autopista de peaje, por ejemplo, es una muestra de colaboración pública-privada; licitar una obra pública y limitarse a construirla no lo es. Por tanto, la colaboración pública-privada conlleva una gestión privada sostenida de unos servicios o infraestructuras públicas en el tiempo acordado en el acuerdo de adjudicación, tras el preceptivo concurso público.

La administración pública, como garante del interés general, deberá avanzar al ritmo que le imponen estos tiempos vertiginosos y alborotados. Sometida, como está, al rigor de las leyes administrativas, se le dificulta, en ocasiones, el poder atesorar los conocimientos técnicos y experiencias específicas para satisfacer al interés general.

¿Cómo conseguir, entonces, que la administración cumpla su deber de garantizar unos servicios públicos e infraestructuras de calidad? Una de las vías posibles, muy eficiente y bien conocida, es la colaboración pública-privada, un espacio en el que aún existe mucho camino por recorrer y que puede ser considerada como una aliada estratégica para la consecución efectiva del interés general en una sociedad de vanguardia.

La colaboración público-privada es un concepto que abarca las distintas fórmulas de cooperación, orientadas al interés general, entre las distintas administraciones del sector público con empresas privadas y particulares. Aunque inicialmente pudiera parecer una contradicción el que lo público y lo privado convivan en proyectos de interés general, la realidad nos demuestra que, en la realidad, se trata de un hecho positivo y simbiótico, que redunda en beneficio de la comunidad y de las partes implicadas.

Por tanto, y dada su capacidad de adaptación, estas fórmulas están cargadas de futuro por la innovación y vanguardia que atesoran. Sin ningún género de dudas, la colaboración público-privada permitirá afrontar con mayores posibilidades de éxito los muchos retos que tenemos por delante. Apostar por ella resulta una opción inteligente, mientras se cumplan estrictamente, eso sí, los criterios de transparencia, control y evaluación que le son intrínsecamente exigibles.

Nos parecen especialmente productivas y rentables socialmente aquellas colaboraciones públicos-privadas orientadas a la generación de conocimiento mediante la innovación. En EEUU son frecuentes y exitosas. El Departamento de Defensa, por citar un caso, encarga proyectos a empresas de tecnología para desarrollar diversos proyectos de última generación, lo que conlleva un trabajo conjunto en investigación, desarrollo, control y producción. Gracias a ese formidable banco de pruebas se ha podido desarrollar tecnologías – entre otras la propia internet – que han situado a las empresas norteamericanas como líderes indiscutibles de la revolución tecnológica que nos sacude. Sin la colaboración público-privada impulsada por el gobierno norteamericano, el prodigio de Silicon Valley, sencillamente, no habría resultado posible.

El fruto de la simbiosis público-privada resulta evidente en este ejemplo, que también se presenta en Gran Bretaña, Alemania o Francia, donde las consultoras desarrollan sistemas tecnológicos bajo auspicio público. Este trabajo genera un conocimiento fruto de la innovación, conocimiento que posteriormente es exportado, con la consiguiente generación de empleo y riqueza.

En España resulta bien conocido el exitoso modelo de colaboración público-privada en materia de control de tráfico aéreo entre las autoridades aeronáuticas y una empresa tecnológica española, gracias a la cual se pudo adquirir un conocimiento en la materia que ha permitido a la tecnológica convertirse en una de los principales proveedores de sistemas de control aéreo del mundo, gestionando, por ejemplo, la tecnología de control aéreo de Alemania. Sin esa colaboración público-privada esta simbiosis no se hubiera llegado a producir y hoy no existiría esa importante exportación española de una tecnología que regula el tráfico aéreo en extensas zonas del planeta. En resumen, nos encontramos ante un mundo de posibilidades, explorado tan sólo en parte, que redundará en mejoras para la comunidad.

Pero en los últimos años, pese a sus evidentes ventajas y como reacción a una crisis económica brutal, se ha puesto en cuestión el paradigma dominante de las ventajas de la colaboración público-privada. Las críticas se estructuraban, sobre todo, en los siguientes ejes:

a) Criterio ideológico. Según los críticos, el privado antepone el beneficio al servicio público, por lo que nunca puede resultar un buen aliado. La experiencia y la lógica desmontan a estos postulados, pues las colaboraciones públicos-privadas prestan servicios excelentes, especificados en el Pliego de Condiciones, al costo acordado. En todo caso, se debe recordar que las administraciones tienen distintos modelos de gestión a escoger y que deberían hacerlo en función de los intereses de sus ciudadanos y no de las ideologías. Y en muchas ocasiones, ese fin se satisface mejor a través de una colaboración público-privada. En todo caso, la titularidad siempre será pública y la gestión estará bajo el control de la administración.

b) Criterio de eficiencia. Es cierto que existen casos aislados de mal funcionamiento, aunque en la mayoría de las ocasiones, los servicios con gestión externalizada funcionan a la perfección. En todo caso, dado la capacidad de control y de evaluación de la administración, siempre puede aplicar medidas contra el mal gestor, incluso el rescate del servicio en los términos contemplados en el acuerdo concesional. La calidad de servicio debe ser evaluada por las partes, por lo que se puede garantizar la excelencia de la gestión público-privada.

c) Los casos de corrupción conocidos en algunas de las adjudicaciones han causado un grave daño a la imagen del sistema, por lo que los controles y las políticas éticas y de transparencia deben reforzarse para erradicar del todo cualquier atisbo de corrupción.

d) Para algunos, la gestión privada siempre resultará más cara que la pública, dado que se incrementa por el beneficio. Este postulado no es correcto, ya que la gestión privada, por cuestión de costes compartidos, grandes volúmenes, acceso preferente a financiación, a tecnologías, experiencia o gestión del conocimiento puede obtener ahorros muy importantes mientras garantiza la excelencia en la gestión. De hecho, los buenos gestores privados suelen resultar más económicos al ciudadano – a igual de calidad – que los públicos.

e) Inseguridad jurídica. Los complejos procedimientos de diseño del servicio y de adjudicación pública, así como el temor a responsabilidades de todo tipo vinculadas a la adjudicación, hace que, en muchas ocasiones, las decisiones se dilaten en el tiempo, algo que perjudica a los ciudadanos.

La colaboración público-privada debe realizarse en un entorno de transparencia y bajo un enfoque ético o, sencillamente, no será. En su intervención en el diálogo de la AMB reseñado al inicio de estas líneas, Ángel Castiñeira, profesor de ESADE, realizó una brillante exposición acerca de la dimensión ética de la colaboración pública-privada, que resulta a todas luces prioritaria, imprescindible e irrenunciable. Sólo desde la honestidad, transparencia y ética de todos los agentes implicados en la misma se podrán desarrollar las actividades. La colaboración público-privada no es el fin, sino el medio para conseguir, en su caso, el mejor servicio público.

Existen dos enfoques posibles de acercamiento a la gestión ética. La visión positiva, que nos habla de proyectos y valores compartidos, de compromiso, de ideales comunes, de misión y meta. También existe la visión negativa, que nos habla de comportamientos a evitar, de prohibiciones, de sanciones, de denuncias y persecución de los comportamientos inapropiados. Ojalá pudiéramos desarrollar la actividad bajo el enfoque en positivo de la ética, aunque ello nunca conlleve el renunciar a las posibilidades del enfoque en negativo.

En resumen, que la colaboración público-privada tiene mucho camino que recorrer en su búsqueda de excelencia de los servicios de titularidad pública, bajo el adecuado control público y evaluación compartida. Un camino de innovación y gestión compartido que puede redundar en la mejora de nuestra calidad de vida y de nuestro conocimiento y empleo.