Déficit, impuestos y techo de gasto

El pasado 23 de mayo Francia abandonaba el procedimiento de déficit excesivo (PDE), el club de los países que incumplen el objetivo de déficit público del 3% y que están bajo supervisión y amenaza de sanción por parte de la Comisión Europea. En 2011 nada menos que 24 países de los entonces 28 miembros de la Unión Europea se encontraban en esa penosa situación. Tras la salida de Francia, España es el único país europeo que permanece con un déficit público superior al 3%. Resulta sorprendente que el Partido Popular, que siempre ha presumido de “buena gestión económica”, no haya recibido un varapalo político y mediático por este comportamiento fiscal, que tiene lugar cuando la economía lleva casi cuatro años creciendo por encima del 3%. Se trata, por tanto, de un déficit “estructural”, no explicado por la marcha de la economía, al contrario del déficit “cíclico” de los años de la crisis. Y es precisamente este déficit estructural el que preocupa a las autoridades europeas, Comisión (CE) y Banco Central (BCE), al Fondo Monetario Internacional (FMI) y, eventualmente a los mercados financieros, que son los que tienen que financiar o no, nuestro endeudamiento. Si esta herencia fiscal del PP no ha tenido trascendencia política y mediática es por la escasa preocupación que el déficit público genera entre nuestras fuerzas políticas y entre la opinión pública. Al contrario de otros países, como Portugal, que incluso un gobierno de izquierdas celebró alcanzar un 2% de déficit en 2016 y prometió un 0,7% para 2018, en España se considera que el déficit es algo “bueno” y que “cuanto más déficit se alcance, mejor para la marcha de la economía y para el bienestar de todos”.

Con el Presupuesto de 2018 el Gobierno del PP le ha dejado un “regalo envenenado” al Gobierno socialista, por dos motivos. El primero, porque se trata de un presupuesto expansivo y lleno de promesas electoralistas que resultan muy difícil de revertir por el recién llegado Gobierno. El segundo, porque, por su falta de realismo en los ingresos y su expansión del gasto, convertía en una misión imposible el objetivo de déficit del 2,2% para 2018. El Gobierno ha optado por coger el toro por los cuernos y ha preferido ponerse una vez colorado que cien veces amarillo dentro de un año, cuando haya que presentar los resultados presupuestarios del ejercicio en curso con una fuerte desviación o incumplimiento. Siendo el único país europeo en PDE, ese hubiera sido un pésimo balance de resultados en un momento en que los mercados ya estarán nerviosos ante la posible subida de tipos de interés y vigilantes de los países más endeudados, entre ellos el nuestro. Por eso, ha preferido acordar una desviación del déficit en medio punto del PIB, desde el 2,2% hasta el 2,7% del PIB. Esta revisión arrastra el objetivo de 2019, pues pasar del 2,7% al 1,3% supondría un brusco ajuste el ejercicio que viene, en pleno año electoral y con la economía probablemente desacelerándose. Asimismo, esta revisión arrastrará el objetivo de 2020 hasta el 1% y retrasará el equilibrio presupuestario hasta 2022. En el Gráfico 1 presento la serie de déficit público de los Objetivos de Estabilidad Presupuestaria del anterior Gobierno y la serie revisada por el nuevo Ejecutivo. Además de echarle la culpa al Gobierno saliente, algo a los que nos tenía acostumbrados el PP, el nuevo Gobierno puede defender que, por primera vez desde antes de la crisis, el déficit quedará este año por debajo del 3%, por lo que saldremos del PDE el año que viene, y que se situará por debajo del 2% el año que viene. Con un crecimiento nominal del PIB de al menos un 4%, estos balances permitirán reducir el ratio de deuda pública, aunque sea de forma modesta, algo que no consiguió el Gobierno de Rajoy. 

Pero seguramente este razonamiento no ha debido convencer al Comisario Moscovici, por el argumento esgrimido al principio del artículo: somos el único país de Europa en el club de los incumplidores y tenemos un desequilibrio estructural muy significativo. La Comisión habrá aceptado esa nueva senda de déficit a cambio de un ajuste estructural para 2019 probablemente por la misma cuantía de la desviación del déficit, es decir, medio punto del PIB o 5.000 millones de euros. Y aquí es cuando han empezado los problemas. En efecto, consideremos la definición de déficit:

DÉFICIT = GASTO - INGRESOS 

El ajuste solicitado puede tener lugar por el lado de los gastos, recortando gastos estructurales o por el lado de los ingresos, subiendo los impuestos, dado que los recursos que son resultado de la buena marcha de la economía se consideran “cíclicos”. El Gobierno ha debido calcular que el impacto económico, social y político es menor haciendo lo segundo que lo primero y ha optado por la subida de impuestos. De esta forma se evita un recorte de gasto que parecería incoherente con las promesas anunciadas desde la oposición y en la moción de censura e investidura. Esta semana probablemente se anunciará el “techo de gasto” que, despejando de la fórmula anterior, no es otra cosa que:

TECHO DE GASTO = DÉFICIT + INGRESOS PREVISTOS 

En efecto, el techo de gasto es lo último que se decide, una vez se ha pactado la senda de déficit con Bruselas y se ha optado por un nivel de ingresos públicos. Formalmente, la Airef define: “El límite de gasto no financiero es un instrumento de gestión presupuestaria a través del cual, una vez estimados los ingresos del ejercicio, se calcula el gasto presupuestario que permite el cumplimiento del objetivo de estabilidad".

En el Gráfico 2 presento el “techo de gasto” en millones de euros corrientes desde 2004. Se trata del límite de gasto de la Administración Central, que es el que se aprueba esta semana, como paso previo a la elaboración de los Presupuestos y de él se han descontado las transferencias a las comunidades autónomas y a los ayuntamientos, es decir, incluye solamente el gasto del Estado, sus organismos autónomos y la Seguridad Social.

El techo de gasto en 2019 será más elevado que el de 2018 (119.834 millones de euros) por dos motivos: (i) porque el déficit público acordado es más elevado que el previsto anteriormente y (ii) porque lleva implícito una potencial subida de impuestos, cuya cuantía desconocemos, aunque la cuantía de ese límite nos dará una idea de por dónde van los tiros impositivos.

En cualquier caso, su aprobación va a ser difícil y no podemos descartar que el Presupuesto de 2018 se prorrogue y, por tanto, el techo de gasto de 2018 se mantenga un año más. Ello no tendría por qué tener un impacto negativo sobre los mercados, que lo preferirán a un aumento del techo, ni sobre Bruselas, porque el crecimiento nominal hará más fácil el cumplimiento de los objetivos de déficit público, que es lo que realmente les preocupa. Pero probablemente tenga un coste político para el Gobierno, al que acusarán de “subir los impuestos” pese a haberse limitado a hacer un anuncio para ser coherente con unas cuentas públicas heredadas envenenadas.

Y el Gobierno debe huir del debate de quién sube y quién baja los impuestos y centrar el debate en quién cumple y quién no cumple con los objetivos de déficit público. Y sacar pecho si, finalmente, conseguimos cumplirlos. Aunque eso no haya estado de moda en nuestro país.