Vuelve la plusvalía, vuelve el modelo 720: ¿quién teme al Estado legislador?

Después de la condena europea del “céntimo sanitario” (27 de febrero de 2014), nada ha vuelto a ser lo mismo en “Celtiberia Show”, ese territorio del “Far West” en el que los bandidos no llevan pistola ni sombrero mexicano y, para desvalijar a los paisanos, solo necesitan retirar su acta parlamentaria y, acto seguido, acribillar a balazos las páginas del BOE. Esos “men and women in-law”, a pesar de sus latrocinios, nunca son enrejados y ni siquiera pagan multas coercitivas. Robar les sale gratis. Sus Señorías escriben las leyes con guantes de seda y ese tacto de terciopelo les otorga la bula de la impunidad.

No obstante haber ganado, gratis total, las indulgencias plenarias, nuestros patricios -los de ayer como los de hoy- quieren todavía mucho más. Desean que su reputación política siga inmaculada y coronada por un nimbo de santidad que resultaría difuminado si el Tesoro tuviera que soportar –como le sucedió con el “céntimo sanitario”- los desmanes contra el público cometidos por los togados electos. Una y no más, Santo Tomás. El legislador nacional de medio pelo seguro que pensó que, fabricando las normas con “habilidad”, nada ni nadie pondría límites a su autonomía procedimental para salvar los muebles si alguien tenía la audacia de pedir responsabilidad al Estado en vez de al maestro armero.

Un año después de la censura europea, en 2015, los leguleyos españoles armaron un escudo protector de su posible responsabilidad económica, una adarga de acero blindado y a prueba de la artillería pesada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Con dicha finalidad inocularon un antídoto contra Luxemburgo en dos leyes aprobadas ese año: la Ley 39, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40, de Régimen Jurídico del Sector Público. Las trabas (o concertinas) que debía saltar el ciudadano perjudicado para conseguir la declaración de responsabilidad del Estado legislador (por contravenir el Derecho de la Unión) le imponían el deber de ser el doble de Tom Cruise en la enésima entrega de la serie “Misión Imposible”. El poder legislativo podía seguir haciendo el mal sin pagar peajes y despilfarrando toda la pólvora del Rey almacenada junto al arbitrio de sus ocurrencias.

Pero el 28 de junio de 2022 se acabó la diversión. Ese día habló el Tribunal de Luxemburgo y mandó a parar. La sentencia del TJUE condena al Reino de España al estimar que varios preceptos de las leyes antes citadas (Ley 39/2015 y Ley 40/2015) vulneran el Derecho de la Unión Europea e impiden el ejercicio por los particulares del derecho a solicitar el resarcimiento de los daños causados por el Estado legislador (el español) por sus actos contrarios al ordenamiento de la Unión. La sentencia del 28 de junio da la razón (parcialmente) al recurso interpuesto el 24 de junio de 2020 por la Comisión Europea contra el Reino de España, a tenor del artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). La Comisión había demandado a España por la supuesta infracción de los principios de efectividad y equivalencia. La resolución del 28 de junio certifica que los particulares no tienen el deber jurídico de soportar la aplicación de ciertos actos legislativos.

El principio de efectividad

Es contrario al Derecho de la Unión:

1) El requisito de que exista una sentencia del TJUE que declare ser contraria al Derecho de la Unión la ley nacional aplicada.

2) El requisito de una sentencia firme que abone un acto administrativo de aplicación de una ley estatal contraria al Derecho de la Unión (artículo 32.5 de la Ley 40/2015).

3) El plazo de prescripción de un año establecido por el Reino de España como término improrrogable para instar la acción de resarcimiento por los daños causados por el Estado legislador (artículo 67.1, tercer párrafo, de la Ley 39/2015). Ese plazo debía computarse desde la fecha de publicación de la sentencia a la que me refiero en el punto 1 en el Diario Oficial de la Unión Europea (requisito de publicación que vulnera, igualmente, el Derecho de la Unión). Y

4) El límite máximo de cinco años durante los que deben haberse sufrido los daños sujetos a indemnización por el Estado (artículo 34.1., segundo párrafo, de la Ley 40/2015). La sentencia del TJUE exige la reparación íntegra de los daños causados, sin limitación de tiempo.

Para mí, quizás el parágrafo decisivo de la sentencia es el número 142: “El carácter vinculante de las disposiciones del Derecho de la Unión, aunque no tengan carácter directo, supone, para los órganos jurisdiccionales nacionales, la obligación de interpretar el Derecho nacional de conformidad con dichas disposiciones”. Como el Derecho de la Unión también lo escribe su Alto Tribunal, la doctrina que acabo de reproducir no limita sus efectos potenciales al ordenamiento de la Unión, sino también, como luego detallaré, al ámbito de las Constituciones nacionales.

Tras el paréntesis anterior, sigo mi camino. Ya he dicho que las normas cuestionadas por la Comisión (las leyes 39/2015 y 40/2015) no pueden impedir la “reparación íntegra del daño, incluidos los intereses de demora” (parágrafo 148). Pese a esta alegación del Reino de España: “la reparación no puede ser íntegra, por las enormes consecuencias que tendría para la Hacienda Pública” (parágrafo 156). Ya estamos cansados de que el legislador patrio (incluido aquí el Tribunal Constitucional, que suele introducir la nariz donde no debe) confunda el interés general con la razón de Estado. De esta manera tan sencilla tiene barra libre para destrozar los intereses particulares invocando el Sumo Bien de los dictadores: ¡La salvación de la República! La pretensión del Reino de España ha sido desestimada de plano por el TJUE (parágrafos 160, 167 y 169). ¿Qué fue antes, el huevo o la gallina? Está claro: si el Estado legislador no cometiera barbaridades, no habría que salvar a la República ni humillar a sus ciudadanos.

O lo que es lo mismo: al reconocimiento jurídico de indemnizar los daños producidos en su totalidad no cabe oponer el límite temporal de la prescripción, ni tampoco la firmeza de los actos aplicativos de una ley que, en puridad, no constituye Derecho.

Y lo mejor de todo, para el final. Según el Reino de España (parágrafo 174), hay una diferencia sustancial entre las leyes declaradas contrarias al ordenamiento de la Unión y las leyes declaradas contrarias a la Constitución Española. “Por cuanto estas últimas implican la invalidación con efectos `ex tunc´ de la ley, de modo que los actos administrativos dictados en virtud de una ley que luego es declarada inconstitucional, quedan también viciados”. El TJUE le toma la palabra al Reino de España y le exige, en virtud del “principio de equivalencia”, que no sean de peor condición las reparaciones por infracción del Derecho de la Unión que las derivadas de la infracción de la Constitución Española (parágrafo 184). Luego analizaré brevemente el “principio de equivalencia”.

El santo y seña del TFUE (artículo 67.1) es: “La Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro del respeto de los derechos fundamentales…”. Para todos los que nos tomamos la Unión Europea en serio, la tríada anterior no es un artefacto retórico. En seguida lo veremos.

Ya antes de la sentencia del TJUE de 28 de junio, el Tribunal Supremo había relajado notablemente la interpretación de los artículos 32 y 34 de la Ley 40/2015, así como la del artículo 67 de la Ley 39/2015. Lo que no obsta en absoluto para apreciar el vuelco jurídico que afecta a la responsabilidad del Estado legislador después del pronunciamiento del TJUE.

La obligación de informar sobre los bienes situados en el extranjero (modelo 720)

En su sentencia del 27 de enero de 2022, el TJUE declaró la infracción, por parte del Estado español, del artículo 63 TFUE (libertad de movimiento de capitales en el mercado único), a propósito de la obligación informativa sobre los bienes situados en el extranjero. El TJUE consideró que diversos preceptos de la normativa española (la imprescriptibilidad de las ganancias patrimoniales sujetas al IRPF como consecuencia de la falta de presentación en regla del modelo 720, las fuertes sanciones pecuniarias asociadas a dicho incumplimiento o las multas por incumplimiento formal señaladas en la Ley General Tributaria) lesionaban el expresado derecho a la libertad de movimiento de capitales.

El Estado español (Ley 5/2022, fecha de entrada en vigor el 11 de marzo del año en curso) confesó su pecado europeo y reconoció su propósito de enmienda. Sin embargo, omitió su penitencia y no dio ninguna pista sobre su redención inevitable. A pesar de la gravedad de su culpa, ya que la redacción originaria de la Ley 7/2012 (donde figuraban las penas del infierno impuestas a los incumplidores) ha permanecido vigente durante un decenio. Esta obligación informativa ha afectado a los contribuyentes desde el año 2012 (a declarar en 2013) hasta el año 2021 (a declarar en los primeros meses de 2022).

Pues bien, a ese largo periodo de tiempo le viene como anillo al dedo la sentencia del 28 de junio de 2022. Como las resoluciones del TJUE no son directamente ejecutivas, corresponde al Estado español efectuar la necesaria reforma de las leyes 39/2015 y 40/2015, para acomodar los artículos afectados a la doctrina del TJUE. No obstante, y sin menoscabo de la futura reforma, algunas cosas ya parecen evidentes, a la luz de la sentencia del 28 de junio.

1ª.- El Estado deberá indemnizar a los particulares afectados por los daños causados por la aplicación (administrativa o judicial) de Ley 7/2012. Únicamente podrá deducir de la cuantía total de la indemnización, en su caso, los importes establecidos por la Ley 5/2022.

2ª.- La sentencia del 28 de junio permite revisar los casos que hayan adquirido firmeza.

3ª.- La reparación debe ser íntegra y completa, ignorando, si fuera el caso, los plazos establecidos para la prescripción fiscal en el artículo 66 de la Ley General Tributaria.

4ª.- Como medida de cautela, conviene reclamar administrativamente la cuantía total de los daños en el plazo de un año, a computar desde la publicación oficial de la sentencia del TJUE del 27 de enero de 2022.

Salvo mejor opinión en contrario, defiendo las cuatro afirmaciones precedentes con fundamento en el principio de efectividad, según la interpretación del TJUE en su sentencia del 28 de junio.

El principio de equivalencia

La Comisión Europea también demandó a España por vulnerar el principio de equivalencia. Según la Comisión, las normas españolas para solicitar la responsabilidad del Estado legislador que infringe el Derecho de la Unión son más exigentes que las que regulan la responsabilidad de ese Estado por contravenir las normas de la Constitución Española. El TJUE, a diferencia de su fallo sobre el principio de efectividad, ha negado el desbordamiento del principio de equivalencia: no existen diferencias comparativas, las dificultades para exigir la responsabilidad del Estado legislador contrario al Derecho de la Unión son las mismas que las relativas al Estado legislador que viola la Constitución. ¿Qué significa, en la práctica, dicha afirmación?

En principio, los efectos de la sentencia del 28 de junio no son extrapolables de forma mecánica a la responsabilidad patrimonial del Estado por la vulneración causada por una ley nacional de una norma constitucional. Al menos hasta que la reforma de las leyes 39/2015 y 40/2015 aclare la situación. Y sin embargo…

¿Juega el simple papel de convidado de piedra la plusvalía municipal?

El Tribunal Constitucional (TC), en sentencia dictada el 26 de octubre de 2021 y publicada oficialmente el 25 de noviembre siguiente, expulsó de nuestro ordenamiento jurídico –como si nunca hubieran existido- los preceptos legales relativos a la determinación de la base imponible vigentes desde 1988.

El artículo 32.3 de la Ley 40/2015 obliga a las Administraciones Públicas a indemnizar a los particulares que sufran daños en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos que no tengan el deber de soportar. Esos actos legislativos “tóxicos” pueden infringir el Derecho de la Unión o la Constitución Española, y también ambos ordenamientos de forma simultánea. Así lo reconocen las letras a) y b) del citado artículo 32.3 de la Ley 40/2015, respectivamente.

A propósito del supuesto b), el apartado 4 del artículo 32 dice: “Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular afectado haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria contra la actuación administrativa que ocasionó el daño…”. Ahora bien, ya hemos vito que el TJUE, en su sentencia del 28 de junio de 2020, afirma que el requisito mencionado –la existencia de una sentencia firme denegatoria- es contrario al principio de efectividad de la responsabilidad del Estado legislador. A tal efecto, a mi parecer, da lo mismo que el Estado legislador haya infringido el Derecho de la Unión que la Constitución Española.

Igualmente, resulta inaplicable el plazo de prescripción de un año para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial (artículo 67.1, párrafo primero, de la Ley 39/2015). Y tampoco cabe en este caso disentir de la doctrina del TJUE, que exige la reparación íntegra del daño causado, aunque trascienda el periodo de prescripción fiscal de cuatro años. Dada la indemnidad del principio de equivalencia, no considero disparatado aplicar la doctrina del TJUE sobre el principio de efectividad a los casos de responsabilidad del Estado legislador por violación de preceptos constitucionales.

No parece congruente con la doctrina sentada por el TJUE que los preceptos nacionales sean inefectivos para declarar la responsabilidad del Estado legislador contrario al Derecho de la Unión, pero sí sean efectivos para declarar la responsabilidad del Estado legislador contrario a la Constitución Española. Para finalizar, les recuerdo el parágrafo 142 de la sentencia del 28 de junio: “El carácter vinculante de las disposiciones del Derecho de la Unión, aunque no tengan carácter directo, supone, para los órganos jurisdiccionales nacionales, la obligación de interpretar el Derecho nacional de conformidad con dichas disposiciones”.

Quizás algún perjudicado por la plusvalía municipal no vaya por mal camino si pretende reclamar una indemnización por el daño inferido por el Estado legislador antes del 25 de noviembre de 2022 (día en que se cumplirá un año desde la publicación oficial de la sentencia del TC de 26 de octubre de 2021).