El Tribunal de Cuentas deja al descubierto el caos de la formación de trabajadores

Teinteresa.es ha tenido acceso a las conclusiones y recomendaciones del Tribunal de Cuentas sobre el sistema de formación subvencionada de trabajadores, en un dictamen provisional sobre el ejercicio 2010 (que se cerró definitivamente en 2012) que apunta ya en una clara dirección: la de que el modelo necesita incorporar considerables cambios para mejorar su buen gobierno y eficacia.

Este informe provisional del órgano que supervisa al sector público en nuestro país no tiene desperdicio. Argumenta que numerosos aspectos del sistema vulneran principios de la legislación vigente, desde la composición del órgano de gobierno de la Fundación Tripartita, hasta el sistema de adjudicación de los fondos entre los agentes sociales (algo que ya se ha variado en la convocatoria de 2014); pasando por la composición del órgano colegiado que realiza la propuesta de concesión de subvenciones.

Advierte además de que la falta de seguimiento y control supone un riesgo de no realización de los cursos a los que van destinadas las subvenciones; señala que se imputan algunos tipos de costes que no pueden ser verificados; y denuncia que la mayoría de las entidades beneficiarias de estas subvenciones no declara, y por tanto no reintegra, los rendimientos financieros generados por la transferencia de estos fondos, algo contrario al principio de eficiencia en la utilización de los fondos públicos que promulga la Ley General de Subvenciones.

Muchas de estas denuncias del Tribunal de Cuentas (TC) se han ido corrigiendo desde la entrada en vigor de la última reforma laboral en 2012. El pasado verano se sacó adelante la convocatoria de 2014, que va un paso más allá e introduce numerosos y sustanciales cambios que subsanan algunos de los tirones de orejas del TC. Ahora falta afianzarlos mediante la firma de los V Acuerdos de Formación Profesional para el Empleo entre Gobierno central, y sindicatos y patronales mayoritarios, o bien a través de la iniciativa legislativa del Ejecutivo en solitario en caso de no alcanzarse el pacto.

Las partes involucradas en el dictamen provisional del Tribunal de Cuentas, Ministerio de Empleo, Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), patronato de la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo (FTFE) y las organizaciones empresariales y sindicales mayoritarias (CEOE, Cepyme, CCOO y UGT), han presentado sus alegaciones al Tribunal, que debe elaborar ahora la propuesta de informe definitivo para su aprobación, en un proceso que concluirá con la publicación en el Boletín Oficial del Estado.

La formación de trabajadores es gestionada por Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo con los fondos procedentes mayoritariamente de las cotizaciones sociales de las empresas (0,6% del salario bruto de los empleados) y de los trabajadores (0,1% del salario bruto). Este año tiene unpresupuesto de 950 millones de euros (888 millones proceden de las cotizaciones),del total de 2.279 millones que el Gobierno destinó en los Presupuestos Generales del Estado de 2014 a la formación en el capítulo de políticas activas de empleo. Los restantes 1.329 millones los administra el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), el antiguo INEM, para la formación de desempleados.

Negociaciones para una reforma, sin acuerdo por el momento

El presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, anunció en el último Debate sobre el Estado de la Nación, el pasado mes de febrero, la intención de su Ejecutivo de reformar el sistema de formación para el empleo de nuestro país en busca de mayor eficacia y transparencia. Un modelo cuya eficiencia ha sido cuestionada de forma casi permanente desde su nacimiento y cuyo prestigio social está en caída libre debido a los numerosos escándalos de corrupción y fraude que vienen detectándose desde hace tiempo.

La intención del departamento de Empleo, en unas negociaciones que está liderando de manera personal la secretaria de Estado de Empleo, Engracia Hidalgo, era tener perfilada la reforma del modelo de formación en el mes de julio, antes de la interrupción del curso político por las vacaciones. Pero Hidalgo ha expresado a Teinteresa.es a lo largo de las negociaciones su intención de no sacrificar las posibilidades de acuerdo por el calendario.

A finales de julio los agentes sociales rechazaron la propuesta de reforma presentada por el departamento de Empleo, a pesar del compromiso en esas mismas fechas entre el propio Gobierno y los mismos agentes sociales para poner en marcha un plan de crecimiento y empleo que incluía la reforma de este sistema de formación, en una reunión al más alto nivel en Moncloa con la presencia de Rajoy, la ministra Báñez, Rosell, Toxo, Méndez y Terciado (presidente de Cepyme).

Así las cosas, Empleo convocó al patronato de la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, fundación pública que gestiona este sistema de formación, que es dependiente del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) y está integrada por la Administración central, y los sindicatos y organizaciones empresariales mayoritarias.

En esa reunión se aprobó la convocatoria pendiente de los planes de formación para este año 2014, que Hidalgo había ligado al hecho de alcanzar el consenso sobre la reforma. Como no fue posible ese pacto, en la convocatoria de este año se introdujeron, de facto, algunos de los cambios sobre los que el acuerdo había sido imposible y que modifican en parte el modelo de formación de trabajadores.

Otras novedades sustanciales en el sistema se anunciaban en esa convocatoria para el 1 de enero de 2015, con el compromiso de Gobierno y agentes sociales de acometer "las modificaciones normativas que permitan la evolución del sistema y su adecuación a las necesidades actuales".

Según ha podido saber Teinteresa.es de fuentes conocedoras de la negociación, tras la reapertura del curso político las posibilidades de acuerdo no han avanzado y actualmente parece lejano.

Las organizaciones empresariales y sindicales no parecen dispuestas a la firma de un pacto que en la práctica limita su papel en el modelo y reduce las subvenciones para formación que recibirán sus federaciones territoriales o sectoriales.

Está por ver cómo avanza el pacto entre el Ejecutivo y las direcciones nacionales de esas mismas organizaciones empresariales y sindicales, y si éstas convencen o imponen a sus federaciones, que se resisten a hacerlo, la aceptación de la reforma del modelo de formación para el empleo.

En la hipótesis de que finalmente ese pacto no se alcanzase, el Ejecutivo ha expresado en el pasado su intención de reformar el sistema igualmente. Llegado el momento, será la hora de comprobar si el Ejecutivo está dispuesto a legislar aunque ello suponga un nuevo desencuentro con los agentes sociales.

Las principales conclusiones y recomendaciones del Tribunal de Cuentas

El informe provisional del Tribunal de Cuentas (TC) analiza en esta ocasión exclusivamente la formación denominada de oferta en la convocatoria del año 2010, que se cerró de forma definitiva en el año 2012. La formación estatal de oferta o subvencionada, que en 2014 cuenta con unos fondos de 139 millones de euros, es aquella que ofrecen los agentes sociales mayoritarios, hasta este año de forma casi exclusiva, a los trabajadores ocupados, de manera gratuita a través de las subvenciones concedidas por la Fundación Tripartita para este fin.

El Tribunal de Cuentas es demoledor en el análisis de la eficacia del sistema de formación subvencionada: La única evaluación del mismo, señala, se limita a las encuestas de satisfacción a los alumnos, sin hacer un verdadero análisis del impacto en la productividad de las empresas ni en la empleabilidad de los trabajadores, no cumpliendo por tanto sus fines.

Órgano de gobierno

Para comenzar, el Tribunal de Cuentas afirma en su informe provisional que la composición del órgano de gobierno de la Fundación Tripartita incumple la Ley de Fundaciones vigente en nuestro ordenamiento, en su artículo 45.1. Y es que el patronato de esta fundación pública estaba integrado por tres partes como su nombre indica con la misma representatividad: el Gobierno central, los sindicatos (UGT y CCOO) y las organizaciones empresariales (CEOE y Cepyme). El TC señala que "en las fundaciones del sector público estatal se debe asegurar la designación, por dicho sector, de representantes que constituyan la mayoría de los miembros del patronato de la fundación".

El Ministerio ya se ha planteado subsanar esta situación. En algún momento se barajó la posibilidad de convertir la Fundación Tripartita en una agencia pública, pero finalmente se optará con toda probabilidad por mantenerla como fundación pública pero con mayoría de la Administración en su patronato.

Monopolio

En este informe el Tribunal señala que el sistema de formación subvencionada también vulnera el artículo 8.3 de la Ley General de Subvenciones, que promulga los principios de concurrencia, objetividad, transparencia e igualdad.

Éstos se rompen, considera el TC, porque las organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel estatal intervienen en el diseño, planificación, solicitud, concesión y ejecución de los planes de formación, "puesto que imposibilitan el acceso a dichas subvenciones a otras organizaciones empresariales o sindicales que no pertenecen al patronato de la mencionada Fundación ni a otras entidades capacitadas para la ejecución de estos planes de formación".

En cuanto a la solicitud y ejecución la convocatoria de este año 2014 ya ha subsanado en parte esta situación con la apertura de un 50% de los a la libre concurrencia de los centros de formación acreditados para ello. Y en esa misma convocatoria ya se anuncia que a partir de 2015 el 100% de las ayudas estarán abiertas a la competencia de todos los centros acreditados.

Además, si se introducen definitivamente los cambios en la composición del patronato de la Fundación Tripartita, los agentes sociales ya no controlarán todo el proceso señalado por el Tribunal de Cuentas.

Está por ver en las negociaciones con los agentes cómo queda definido su papel en cuanto al diseño y la planificación de los planes y estrategias de formación subvencionada de los trabajadores.

Jueces y parte en la concesión de subvenciones

El órgano colegiado que prevé la Ley General de Subvenciones para emitir la propuesta de concesión de las subvenciones está compuesto en su gran mayoría, afirma el TC, por los representantes de las organizaciones empresariales y sindicales miembros del patronato de la Fundación, incumpliendo los principios de transparencia y objetividad, "al ser estas organizaciones las que realizan la evaluación de las solicitudes de subvenciones presentadas por ellas mismas".

En este sentido, en la convocatoria de este año, aprobada a primeros de agosto, ya queda claro que sindicatos y organizaciones empresariales dejan de formar parte del mismo: "Dicho órgano colegiado estará formado por 5 vocales designados por el Servicio Público de Empleo Estatal entre su personal funcionario. Estará presidido por el Subdirector General de Políticas Activas de Empleo del Servicio Público de Empleo Estatal", indica la convocatoria.

Reparto igualitario de fondos entre los agentes sociales

El Tribunal de Cuentas también señala en su informe provisional que el reparto previo e igualitario, que "otorga un 50% de los fondos asignados a la financiación de los planes presentados por las organizaciones empresariales y el 50% restante a los presentados por las organizaciones sindicales, contraviene los principios de objetividad, igualdad y no discriminación, así como el de eficiencia de los recursos públicos".

El órgano responsable del control externo del sector público argumenta en este sentido que de esta forma los "planes de formación no se financian en virtud de unos objetivos predefinidos, sino en función de la organización solicitante y su representatividad, contraviniendo el fin último de mejorar la empleabilidad de los trabajadores y contribuir a la mejora de la competitividad de las empresas".

Como se ha explicado anteriormente, este año las principales centrales sindicales y patronales ya no se adjudicarán de forma exclusiva estas subvenciones al 50%. Porque ya en 2014 el 50% de los fondos se abrirán a la libre competencia de los centros de formación acreditados. Y en 2015 el 100% de los fondos se adjudicarán en libre competencia con todos los centros de formación acreditados que se presenten a la convocatoria, si se cumple lo anunciado hasta ahora.

Falta se seguimiento y control: riesgo de 'cursos ficticios'

El informe provisional del Tribunal de Cuentas alerta sobre "la falta de seguimiento y control adecuado, tanto de las entidades beneficiarias (de las subvenciones) como del Servicio Público de Empleo Estatal en el ámbito de sus competencias de las acciones formativas desarrolladas por determinadas empresas proveedoras de formación y, en particular, sobre aquellas impartidas sobre la modalidad de teleformación y a distancia, generando un posible riesgo de no realización de dichas acciones y con ello la comisión, por las entidades beneficiarias de estas subvenciones de una infracción muy grave, al no aplicarse las cantidades recibidas a los fines previstos en la convocatoria de la subvención".

También, añade el TC, se constata la aceptación de "un elevado porcentaje de los costes presentados por las entidades beneficiarias en la justificación de estas subvenciones", por insuficientes actuaciones de seguimiento y control por parte del Servicio Público de Empleo Estatal y las limitadas revisiones de la Fundación Tripartita.

En este sentido, el Ministerio de Empleo, a través del SEPE, aprobaba el pasado mes de agosto, con el visto bueno de los agentes sociales, la mencionada convocatoria de 2014 en la que se anunciaba lafutura creación de una unidad especializada en la Inspección de Trabajo para luchar contra el fraude, que tendrá funciones de seguimiento y control, pero también capacidad de sanción.

Además, un régimen sancionador que incluirá, por ejemplo, la imposibilidad de que los beneficiarios de planes de formación que incumplan la ley puedan volver a trabajar para la Administración en el mismo ámbito de la formación durante, al menos, cinco años.

Cursos realizados antes de recibir las subvenciones

Además, el Tribunal de Cuentas advierte que el 25% de los cursos terminaron antes de concederse las subvenciones, por lo que no pudieron llevarse a cabo acciones de seguimiento y control durante el desarrollo de los mismos.

Una situación que también se corregirá a partir de ahora, puesto que en la convocatoria de este año las actividades formativas no se financian ya cursos que se hayan desarrollado antes de la concesión de las subvenciones.

Costes sin poder ser verificados

El informe afirma que las entidades beneficiarias de las subvenciones no disponían de medios internos o sistemas de control horario que permitieran verificar, de forma objetiva, el número de horas realmente dedicadas por su propio personal a la ejecución de los planes de formación y a la realización de las acciones de apoyo y acompañamiento.

Por ello, "no ha sido posible verificar la exactitud de las horas declaradas y, por tanto, la veracidad y exactitud del coste imputado por este concepto", que fue de 54 millones de euros.

La mayoría no declara los rendimientos financieros de las subvenciones, como promulga la Ley

También, advierte el Tribunal de Cuentas que la mayoría de las entidades no declara los rendimientos financieros de las subvenciones, como obliga la Ley. Tan sólo lo hicieron el 44,67% de las entidades beneficiarias de planes de formación y el 30,49% de las de acciones de apoyo y acompañamiento a la formación.

Los rendimientos financieros generados por los fondos transferidos fueron 197.390 euros por los 412 millones de euros de subvenciones para planes de formación; y 23.307 euros por los 14 millones de euros transferidos para acciones de apoyo y acompañamiento a la formación. "Este Tribunal considera muy escasa la cuantía de estos rendimientos, permaneciendo ociosos los recursos públicos percibidos por el resto de entidades beneficiarias".

A partir de ahora las entidades beneficiarias tendrán que justificar los rendimientos financieros no sólo de la cuenta a la que haya sido transferido el importe de la subvención, sino también sus movimientos posteriores.

Excesiva subcontratación no justificada

El Tribunal de Cuentas interpreta que el papel hegemónico de los sindicatos y patronales mayoritarios es un perjuicio para el sistema, puesto que, a pesar de participar en todo el proceso, se habían convertido en simples intermediarios en la concesión de estas subvenciones, encareciendo todo el proceso.

Pone como ejemplo que en la convocatoria del año 2010 se concedieron 412.347.245 euros. El 49% del presupuesto se empleó subcontratando las actividades formativas y el 26% fue ejecutado por entidades asociadas a estas organizaciones empresariales y sindicales. Es decir, tres cuartas partes del total. En consecuencia, las organizaciones beneficiarias de las subvenciones se convirtieron en "meros intermediarios necesarios para lograr la concesión".

Esto vulnera el principio de eficiencia en la utilización de los recursos públicos recogido en el artículo 8.3 de la misma Ley General de Subvenciones, teniendo en cuenta que "con este proceder se incrementaron los costes asociados de estas subvenciones con motivo de la financiación de otras actividades complementarias a la formación".

El TC juzga excesiva esa subcontratación que considera difícilmente justificable puesto que las subvenciones se les concedieron a los agentes sociales mayoritarios, en teoría, por su idoneidad y capacidad. Y añade que "de facto" lo que provoca es que determinadas empresas que les vienen prestando sus servicios a lo largo de los años se hayan convertido en beneficiarias de una cuantía significativa de la subvención cuando no se les ha concedido a ellas, sino a las organizaciones empresariales y sindicales. Esta situación también vulnera el artículo 68 del Real Decreto que aprueba el reglamento de la Ley General de Subvenciones porque la subvención constituye una obligación personal del beneficiario, siendo la subcontratación un recurso excepcional.

También se incumple de forma generalizada el porcentaje que se puede subcontratar de la actividad para la que se concede la subvención, que tiene un límite legal del 50%. Tres cuartas partes de los planes de formación superaron ese porcentaje. Es más, uno de cada cuatro subcontrataron el 100% de la actividad.

Además, estas subcontrataciones se adjudicaban con la "mera solicitud" de la firma subcontratada, "sin la exigencia de ningún requisito adicional". Esto incumple la máxima legal de solicitar tres ofertas de diferentes proveedores en las actividades subvencionadas. La normativa permite excepciones, pero en el sistema de formación subvencionada se habían convertido en práctica muy habitual.

Lo cierto es que muchos de incumplimientos y situaciones descritos por el Tribunal de Cuentas se han corregido ya en la convocatoria abierta este año 2014 y algunas otras se anuncian para 2015. Ahora falta plasmarlos en la firma de los V Acuerdos de Formación Profesional para el Empleo entre Gobierno central, y sindicatos y patronales mayoritarios. O, en caso de no alcanzarse, a través de la iniciativa legislativa del Ejecutivo, como se ha comprometido ya en alguna ocasión.

Los cambios que ya se han aplicado a la formación subvencionada

El Ejecutivo, que negocia desde hace 10 meses con los agentes sociales la reforma del actual modelo sin acuerdo por el momento, ha introducido diversos cambios de calado desde la reforma laboral de 2012.

En la convocatoria de este año 2014 se ha dado el salto más cualitativo, incluyendo muchos de los cambios que el Gobierno desea aplicar en el modelo de formación subvencionada de trabajadores y anunciando el compromiso de nuevas medidas el próximo año.

Los objetivos son hacerlo más transparente, más eficiente y abierto a la libre concurrencia.

La convocatoria de subvenciones para este año, publicada en agosto con gran retraso por las dificultades para alcanzar acuerdos en las negociaciones con los agentes sociales, incluye modificaciones, algunas sustanciales, que marcan la dirección del futuro modelo que debería estar listo el 1 de enero de 2015, aunque a falta de tres meses los tiempos van ya muy apretados para cumplir ese calendario.

Las organizaciones sindicales y patronales mayoritarias (CCOO, UGT, CEOE y Cepyme), pierden el control y casi monopolio que hasta ahora tenían sobre estos cursos, aunque desde la última reforma laboral ya habían visto reducida su cuota de poder.

Pero a partir de ahora ya no serán definitivamente juez y parte a un tiempo en la adjudicación de las subvenciones, dejando de formar parte del órgano colegiado que supervisa la concesión de este tipo de ayudas a las que ellos mismos optaban casi en exclusiva.

El pasado 29 de julio Gobierno, patronales y sindicatos llegaron al compromiso en el Palacio en Moncloa, con presencia del propio presidente Rajoy, de que el nuevo modelo esté operativo en enero de 2015. En la convocatoria de este añoya se anuncia en su preámbulo que será "la última de un escenario de transición".

La mencionada convocatoria de 2014 declara la intención de avanzar hacia la libre competencia, ya que la mitad del presupuesto total, que asciende a casi 139 millones de euros, se abre a la concurrencia de cualquier centro de formación acreditado,en igualdad de condiciones con sindicatos y patronales. Y anuncia que en 2015 será el 100%.

Otras novedades en la misma son la limitación del pago anticipado al 50% del importe de la subvención -cuando hasta ahora se adelantaba el 100%-; para recibir un segundo pago del 25% "será necesaria la comunicación de los alumnos participantes en las acciones formativas". Y para percibir el 25% final los beneficiarios de las ayudas deberán acreditar la ejecución de los planes formativos.

Se pretende evitar una de las formas de fraude, que es la percepción de la subvención para impartir un curso que nunca llega a organizarse y en el que se inscribe a alumnos que, evidentemente, no han pasado por el mismo.

En la resolución aprobada en agosto se anunciaba asimismo la futura creación de una unidad especializada en la Inspección de Trabajo para luchar contra el fraude, que tendrá funciones de seguimiento y control, pero también capacidad efectiva de sanción.

Y un régimen sancionador que incluya, por ejemplo, la imposibilidad de que los beneficiarios de planes de formación que incumplan la ley vuelvan a trabajar para la Administración Pública en el mismo ámbito de la formación durante, al menos, cinco años. También se creará, se afirma, un buzón de denuncias de malas prácticas e irregularidades.

Se han introducido, además, limitaciones en la subcontratación a terceros de los cursos de formación, en busca de una mayor eficacia y calidad en los organizadores de los planes formativos y para poner fin a una red de intereses y pleitesías que se habían ido creando en el sistema durante años.

Hasta ahora, las entidades adjudicatarias de las subvenciones solían subcontratar a otras empresas de formación buena parte de la ejecución de los planes, generando una situación de privilegio para los agentes sociales como intermediarios imprescindibles y creando una red de dependencias, favores e intereses que no ayudaban a la eficiencia y a la transparencia.

Para terminar con este tipo de situaciones se pone un límite del 50% del importe de las subvenciones a los cursos que los adjudicatarios podrán subcontratar, lo que obliga a tener potencial suficiente para poner en marcha, al menos, la mitad de los planes de formación de manera directa, sin poder subcontratarlos. Y es que, en ocasiones, los adjudicatarios carecían de la infraestructura y logística necesaria para acometer esos planes de formación. Por ello, ya desde el año pasado se les exigía que contasen con una estructura mínima de personal estable durante el último año de al menos dos empleados.

También se ha eliminado la posibilidad de financiar planes cuya ejecución hubiera comenzado con anterioridad a la concesión de las ayudas.

Primeros cambios en 2012

En la reforma laboral comenzaron a introducirse cambios en el modelo, ya que se modificó la orden ministerial que regula laconcesión de estas subvenciones públicas que gestiona la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, y se estableció que la composición del órgano colegiado que evalúa las solicitudes se determinaría en cada convocatoria.

No obstante, en las convocatorias de 2012 y 2013 se siguió nombrando a representantes de patronales y sindicatos, y es ahora cuandopor primera vez no estarán presentes en el órgano colegiado -que estará formado por cinco funcionarios designados por el SEPE entre sus técnicos-, con lo que los agentes sociales dejarán de ser juez y parteen el proceso de concesión de las subvenciones.

La reforma laboral ya recogió la posibilidad de que los centros y entidades de formación debidamente acreditados participaran directamente en el sistema de formación profesional para el empleo, lo que llevó a que en las convocatorias de 2012 y 2013 hasta un tercio de algunos planes de formación se abrieran a la libre concurrencia. Este año será el 50% y en 2015, se prevé ya en la convocatoria de este año, será el 100%.

El aumento de la libre competencia supondrá que las subvenciones ya no se repartirán mayoritariamente entre las patronales y los sindicatos más representativos a nivel estatal, algunos de los cuales están siendo investigados por presunto fraude en el uso de fondos concedidos en los ejercicios 2009, 2010 y 2011, especialmente en Andalucía y también en Madrid.