Quitas de deuda y financiación autonómica tras la 'propuesta Iceta'

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l Secretario General del PSC anunciaba la semana pasada, en plena precampaña electoral del 21-D, que reclamaría “una condonación de los 52.000 millones de la deuda de Cataluña con el Estado español”. La propuesta ha creado una fuerte polémica entre las diferentes regiones y entre los diferentes partidos políticos. Las condonaciones o “quitas” de deuda como método para solucionar problemas de impago casi siempre han sido criticadas por los economistas por tres motivos:

i. El problema de “riesgo moral” que llevan implícitas. Si a un “agente económico” (un hogar, comunidad o país) endeudado de forma “excesiva” se le condona una parte de esa deuda, se puede generar un incentivo a endeudarse, tanto a otros agentes como a éste mismo en el futuro. Es decir, las condonaciones pueden generar más deuda y empeorar a largo plazo el problema que se trata de solucionar.

ii. El acceso futuro a los mercados. Si los tenedores de esa deuda (acreedores) pertenencen al sector privado y sufren una pérdida irrecuperable no volverán a prestar al agente en cuestión

iii. El agravio comparativo o inequidad. Si esas quitas de deuda se les hacen a algunos endeduados pero no a otros.

Tanto el FMI como el Banco Mundial han defendido la condonación de la deuda en algunos casos especiales, como el de los HIPC (Highly Indebted Poor Countries), países pobres altamente endeudados. Así el Club de París ha condonado parte de la deuda soberana de Haití, de Cuba, de Birmania y de muchos países africanos con los propios organismos multilaterales. Se supone que estas condonaciones superan las tres objeciones anteriores, pues no se trata de deuda con acreedores privados, no hay inequidad, dado que se escoge a los países más pobres, y no resulta significativo el problema de “riesgo moral”, pues ningún país va a querer caer en una situación de extrema pobreza, o sufrir un terremoto o catástrofe natural para que le condonen la deuda. Lo mismo aplicaría a familias o individuos en los países desarrollados en situación de pobreza extrema y con una deuda financieramente inostenible, que incluso han perdido su vivienda. El propio FMI sugiere que sería interesante una condonación parcial o total de su deuda antes de caer en esa situación que requeriría de una protección social que podría ser incluso más gravosa para el contribuyente que la condonación de parte de esa deuda.

Pero, en general, quitando esas situaciones extremas, se defiende que las quitas no son razonables por los tres motivos expuestos y, en su lugar, resultan más convenientes “restructuraciones” de las deudas, como el alargamiento de plazos o rebajas de la carga de intereses. Es verdad que, desde un punto de vista contable o financiero, estos procesos de restructuración equivalen en la práctica a una “quita” de la deuda, medida en valor presente. Pero conceptualmente se trata de acciones muy distintas, pues los individuos o comunidades no se sienten “liberados” de esa deuda contraída, que siguen teniendo que hacer frente, sino solamente aliviados con su forma de pago temporal.

La propuesta anunciada por Iceta ha sido suficientemente cuidadosa como para tratar de evitar al menos dos de los tres problemas mencionados.

El segundo problema lo evita claramente, al referirse a la deuda que Cataluña tiene con el Estado español, no con los acreedores privados, buena parte de ellos extranjeros. Así, se he referido a “los 52.000” que Cataluña debe al Estado español, respetando los compromisos de pago de los 24.700 millones restantes, que completan su total de deuda de 76.727 M€ (véase Tabla 1). Al respetar esos compromisos con los acreedores, los mercados no sólo no se les cerrarían, sino que podrían abrirse y mejorar su acceso, una vez liberada su carga, al revisar la calificación de su deuda, hoy bonos basura. Es decir, la propuesta de Iceta no es realmente una “quita de deuda” en el sentido clásico, sino traspasar esa deuda desde la Comunidad Autónoma al Estado, es decir, al conjunto de los contribuyentes españoles.

El tercer problema, el de los agravios, se trata de evitar generalizando “la quita de deuda a las regiones más endeudadas”. ¿Qué quiere decir “más endeudadas”? Hay tres formas de medir ese endeudamiento: en términos absolutos (euros), en términos del PIB de cada región y en términos per cápita (dividiendo por la población de cada región), pues al fin y al cabo van a ser los ciudadanos, de ahora o del futuro, los que terminen pagando de una forma u otra el total de las deudas.

En la Tabla 1 presentamos el ranking de deuda autonómica tanto absoluto como en términos de PIB. En términos absolutos son Cataluña, Comunidad Valenciana, Andalucía y Madrid las regiones más endeudadas. Solamente ellas cuatro tienen 2/3 del total de la deuda autonómica acumulada en 2017.

En términos de PIB, es decir, ajustando por el tamaño de cada economía (que es como se miden habitualmente los ratios de deuda de cada país), el resultado es bien diferente. La Comunidad Valenciana es la más endeudada, seguida de Castilla La Mancha, Cataluña y Baleares. Curiosamente, esas son las regiones que han apoyado públicamente la propuesta del PSC. Para evitar los agravios, en principio, se debería hacer una quita equivalente (en términos de puntos de PIB) a todas las Comunidades Autónomas, independientemente de que estén poco o muy endeudadas.

Pero incluso en este caso, podría haber problemas de equidad, pues tanto la deuda per cápita como la distribución de la renta no son uniformes entre las regiones. Si detrás de esa deuda hay unos mayores servicios (o menores impuestos) de unos ciudadanos frente a otros, sería injusto apelar exclusivamente al ranking absoluto o en términos de PIB, ignorando el ranking por habitante. En la Tabla 2 se presentan los datos de deuda autonómica per cápita, es decir, dividiendo el stock de deuda por la población regional.

En este caso, el ranking es bastante distinto. Las mencionadas cuatro regiones -Cataluña, Comunidad Valenciana, Islas Baleares o Castilla La Mancha- siguen liderando el ranking de endeudamiento. Pero Canarias, Extremadura y Andalucía, junto con Galicia y Asturias, son las que tienen menos deuda por habitante. Y precisamente, tal y como recoge la tabla 3, se trata de regiones con un PIB por habitante relativamente más bajo.

Arreglar el problema "linealmente" es, por tanto, injusto porque, al contario de lo que ocurría con los países HIPC o las familias vulnerables, en lo que se refiere a España no hay una correlación negativa entre renta y deuda. Tal y como recoge el gráfico a continuación la correlación es positiva, es decir, las regiones ricas tienden a endeudarse más que las pobres. Ello dificulta la equidad de las “quitas” de deuda, incluso si se hacen de forma lineal, pues beneficias a las regiones con más deuda per cápita.

¿Y qué ocurre con el primer problema, el del “riesgo moral”? Los partidarios de la propuesta de Iceta defienden que el punto de partida es un sistema de financiación injusto, que se debería haber revisado en 2014 y que las regiones más penalizadas por este sistema se han tenido que endeudar para poder ofrecer los mismos servicios que el resto de los españoles. Según esta hipótesis, una "quita", estaría justificada por las insuficiencias acumuladas del modelo actual y, acompañada de una revisión del sistema de financiación autonómica, solucionaría el problema, sin replicarlo en le futuro. Pero, ¿quién puede asegurarlo? ¿Cuál va a ser el comportamiento de los futuros gobiernos autonómicos tras la condonacion?

En cualquier caso, ese es otro debate. Revisemos el sistema de financiación, en la dirección apuntada por la Comisión de Expertos para la revisión del Modelo de Financiación Autonómica. Sin duda, esa revisión aliviará la capacidad de pago de las regiones perjudicadas, y se lo merecen. Pero se lo merecerán porque el sistema es injusto, no porque estén endeudadas o no. Y evitemos las condonaciones, que generan problemas de equidad y de eficiencia a largo plazo.