La Inspección reincide en sus visitas domiciliarias

¿Está facultada la Inspección fiscal para entrar y registrar el domicilio de los contribuyentes? Una respuesta genérica y doctrinal a esta cuestión es una tarea imposible ya que la actividad de los inspectores nunca es idéntica. Precisamente el casuismo al que se enfrentan los funcionarios es la circunstancia que le ha impedido al Tribunal Supremo (TS) acuñar una doctrina válida para todas 'las visitas' de la Inspección.

Sin embargo, eso no significa que los inspectores tengan las manos libres para hacer lo que les dé la gana. Muy al contrario, aunque 'sus visitas' sean piezas heterogéneas en el tablero de la contingencia, todas están sometidas al imperio de la ley, que exige unos requisitos mínimos para que sean válidas. Una sentencia del Alto Tribunal dictada en octubre de 2020 deja negro sobre blanco los límites que no pueden traspasar los funcionarios de Hacienda si deciden llamar a la puerta de los ciudadanos. Conviene empezar por las condiciones objetivas que permiten franquear la entrada a los agentes de los órganos administrativos. Dicho de otro modo: ¿qué significado tiene la palabra domicilio? ¿Se trata de un concepto más o menos amplio o, por el contrario, es unívoco y más estrecho que el Callejón del Gato?

El TS enfoca la cuestión desde la premisa constitucional de que el domicilio es inviolable (artículo 18.2 CE). Nadie puede entrar en él o proceder a su registro sin el consentimiento de su titular o sin la preceptiva autorización judicial, salvo en caso de flagrante delito. El TS encaja también en el citado artículo 18.2 CE la sede social de las empresas. El Alto Tribunal declara, igualmente, que son dignos de una protección jurídica especial los locales y los demás establecimientos afectos a una actividad económica. La Inspección no puede acceder a ellos de manera libérrima e incondicionada.

El TS sigue la estela del Auto del Tribunal Constitucional número 171/1989: la inviolabilidad del domicilio no se extiende a otros lugares cerrados, como las oficinas y los locales de los empresarios. No obstante, “…a efectos de la protección dispensada por el artículo 18 CE, los registros practicados en tales inmuebles deben respetar los requisitos y garantías que exige en cualquier edificio o lugar cerrado el artículo 567 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y demás preceptos concordantes, entre ellos el de la presencia en su realización del Secretario judicial, a los fines de fe pública”. En el mismo sentido, la STC 228/1997 menciona en sus antecedentes el registro llevado a cabo en diversos locales y almacenes de un empresario para el que la Administración, conforme al artículo 18.2 CE, solicitó la pertinente autorización judicial. Por su parte, la STC 137/1985 declara que el amparo constitucional al domicilio de los particulares se extiende al domicilio de las personas jurídicas.

En segundo y último lugar, el TS acota el procedimiento y los objetivos de 'las visitas' inspectoras. Estas no pueden ser un 'verso suelto' o una actividad inorgánica. Se incardinan necesariamente en un procedimiento tributario de comprobación e investigación cuyo inicio ha de ser formalmente notificado al contribuyente, antes de solicitar al juez la autorización de entrada en el domicilio. El acceso al domicilio será entonces, como otros, un acto de ejecución dictado en un procedimiento inspector. Sin la existencia de este último, no hay nada que ejecutar. La Inspección está autorizada legalmente a penetrar en el domicilio (artículo 113 de la Ley General Tributaria-LGT), pero, en este caso, no puede ejercer su autotutela, ya que necesita el consentimiento del obligado tributario o, en su defecto, la preceptiva autorización judicial. Por su parte, el artículo 142 LGT permite la entrada de los funcionarios en los establecimientos afectos a una actividad ejercida por el obligado tributario, pero siempre como un acto administrativo desarrollado y reglado dentro de un procedimiento inspector.

Además, el TS considera que solo excepcionalmente la Agencia Tributaria puede acceder a un establecimiento mercantil por sorpresa y sin anunciarlo con anterioridad al contribuyente afectado. El Alto Tribunal denuncia el abuso de la Agencia respecto a las famosas 'visitas', alegando que el mismo efecto y con menos costes para los ciudadanos podría obtenerlo la Administración por la vía de los requerimientos informativos enviados al obligado tributario o a terceros relacionados con él.

Dada la necesidad legal de que 'las visitas' formen parte de un procedimiento de comprobación (cargado al plan de inspección correspondiente), no cabe su carácter preventivo, no son unas jornadas de pesca al estilo de "a ver qué encuentro" en la contabilidad de la empresa. Los funcionarios no pueden tocar el timbre con el lema "por si acaso". Según el TS, "no proceden las entradas para averiguar qué es lo que tiene el comprobado". Si la Inspección declara una guerra preventiva y actúa por sorpresa y no concede un tiempo mínimo al interesado, demuestra el prejuicio, inaceptable, de "que cada contribuyente es un defraudador, al menos en potencia".

La sentencia del TS trae causa de una entrada de la Inspección en un establecimiento de hostelería. Hasta octubre de 2020, la Agencia Tributaria era demasiado expeditiva: "Aquí te pillo, aquí te mato". Esa era la estrategia habitual de "La Casa". ¿Ha modificado su conducta después del pronunciamiento del Alto Tribunal? Para ser franco (aunque no soy natural de Ferrol), diré que no. El deporte favorito de tan noble institución es el "método Ollendorf", como se puede comprobar leyendo las directrices del ameno "Plan de Control Tributario y Aduanero para 2021". Todo un prodigio de ambigüedad, exceso generalista y visión del contribuyente como un espectador pasivo.

En la página 8 de la Resolución que aprueba las directrices del Plan, el Director de la Agencia expone que "en los planes específicos de visitas del área de Gestión e Inspección que […] anualmente realizan se incluirá un módulo de control y verificación censal que asegurará la corrección de los datos declarados con los epígrafes de actividad económica, los socios y partícipes, los administradores o los domicilios en los que se desarrolla la actividad". Y en la página 13: "…en 2021 las visitas de los agentes tributarios a los contribuyentes podrán ser de especial relevancia cuando se destinen a verificar la correcta utilización de inmuebles de titularidad de sociedades, el control del arrendamiento de locales, la correcta situación censal de las actividades desarrolladas en los centros de actividad económica y otros de naturaleza análoga. Todo ello sin perjuicio de continuar con las tradicionales visitas de inspección…".

El mensaje es clarísimo: 'las visitas' tienen "un impacto real en los grupos o sectores afectados por el incumplimiento, para conseguir la extensión de las bases imponibles y la elevación de las cantidades autoliquidadas, cuando estas no se ajusten a la realidad". La Agencia, además de señalar una culpa colectiva, incurre, una vez más, en lo que se llama una petición de principio: ¿cómo sabe de antemano cuáles son los sectores, y, dentro de ellos los individuos, que no cumplen sus obligaciones tributarias? Va contra la ley, dice el TS, entrar en un establecimiento empresarial con el propósito indefinido de ver qué encuentran los funcionarios. En palabras del TS, los funcionarios entran "para el hallazgo de datos que se ignoran, sin identificar con precisión qué clase de información se pretende obtener".

Vuelve a la carga el Director de la Agencia: "Para aquellos concretos supuestos en los que los indicios de incumplimiento se presentan con una mayor claridad resulta conveniente el recurso a la personación en los locales de negocio de los obligados tributarios, como modo idóneo de obtención de los datos que permitan contrastar adecuadamente la información y documentación necesarias para determinar las bases imponibles". Mi patética ingenuidad me lleva a preguntar: ¿cómo se dibujan en un papel los indicios de fraude sin que los funcionarios cuenten con "la información y documentación necesarias"? ¿Son el producto de un soplo divino? ¿Qué fue lo primero? ¿El huevo o la gallina? Da lo mismo que lo mismo da: "Este tipo de actuaciones […] constituye una pieza irrenunciable de control fiscal, ya que permite el acceso a la información y documentación contable".

No cabe duda alguna del respeto que las resoluciones del TS le merecen a la Agencia: "Así, las visitas que se efectúan sobre el obligado tributario se constituyen [sic] como una importante fuente de información, en las que pueden aclararse preventivamente aspectos que no requieren del inicio de los tradicionales procedimientos de comprobación inspectora". Natural como la vida misma: la propaganda por el hecho. Trotskismo administrativo a tutiplén.